? Gracelin Baskaran & Duncan Wood

美國國際戰(zhàn)略研究中心

? 桃小鹽 (譯)

歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會

【導(dǎo)讀】2月28日，特朗普與到訪的澤連斯基在白宮會晤中爆發(fā)激烈爭吵，原定的聯(lián)合記者會與美烏礦產(chǎn)協(xié)議簽署儀式等都已取消。有分析認(rèn)為，會談中澤連斯基一句“你們隔著一片美麗的大洋，感受不到，但你們以后會感受到......”最為激怒特朗普，特朗普直接怒斥“你不要告訴我們應(yīng)該感受什么”。透過這句引人聯(lián)想的話，與之相關(guān)的美國利益關(guān)切——關(guān)鍵礦產(chǎn)問題再次凸顯。與此同時(shí)，俄羅斯總統(tǒng)普京拋出合作橄欖枝，提議向美供應(yīng)西伯利亞鋁礦及烏東稀土，試圖分化美烏聯(lián)盟，動搖歐洲能源綁定格局。這一舉動為中美關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭注入了新的變量，凸顯了全球資源博弈的復(fù)雜性。

在全球能源轉(zhuǎn)型與科技競爭的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為國家安全與經(jīng)濟(jì)競爭的核心要素。近年來美國通過《美墨加協(xié)定》整合礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，加速稀土加工廠建設(shè)。而特朗普先前“吞并加拿大”的豪言，也暗示著關(guān)鍵礦產(chǎn)在美國地緣博弈中的重要性。本文指出了美國的心頭大患：美國對多種關(guān)鍵礦產(chǎn)高度依賴進(jìn)口，而中國在鎵、稀土等戰(zhàn)略資源的精煉環(huán)節(jié)占據(jù)主導(dǎo)地位。從半導(dǎo)體到國防裝備，從電動汽車到可再生能源，關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈安全直接關(guān)乎美國的技術(shù)霸權(quán)與產(chǎn)業(yè)未來。然而，美國面臨政策碎片化、審批周期長、外部競爭等多重挑戰(zhàn)，戰(zhàn)略脆弱性日益凸顯。

當(dāng)前，關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭已超越資源爭奪，成為制度創(chuàng)新與地緣影響力的角力場。本文作者認(rèn)為，美國若想扭轉(zhuǎn)對華依賴，需將臨時(shí)性政策轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性戰(zhàn)略，在技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定與盟友協(xié)同中構(gòu)建長期優(yōu)勢。

本文轉(zhuǎn)自“歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會”，編譯自美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）2025年2月10日發(fā)表的政策報(bào)告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，僅代表作者本人觀點(diǎn)，供讀者參考。

關(guān)鍵礦產(chǎn)與美國經(jīng)濟(jì)的未來

自建國伊始，礦業(yè)就深深鐫刻在美利堅(jiān)的基因里。深埋巖層中的礦藏，構(gòu)筑起美利堅(jiān)的鋼鐵脊梁——從摩天大樓到軍事裝備，從能源網(wǎng)絡(luò)到數(shù)字基建。正是這些礦石熔鑄的戰(zhàn)艦與戰(zhàn)機(jī)，托舉起美國的軍事霸權(quán)；正是硅晶片中的稀有元素，催生出改變?nèi)祟愇拿鞯挠?jì)算機(jī)革命。按下電燈開關(guān)的瞬間，礦業(yè)文明的光輝照亮整個(gè)現(xiàn)代世界。

如今，在美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）認(rèn)定的50種關(guān)鍵礦產(chǎn)中，美國對其中12種的依賴度為100%進(jìn)口，對另外29種的依賴度超過50%進(jìn)口。中國掌控著其中29種礦產(chǎn)的全球命脈。過去兩年以來，中國對銻、鎵、鍺實(shí)施出口管制；更掌控著全球40%至90%稀土元素、石墨、鋰鈷銅等戰(zhàn)略資源的精煉命門。

圖1：按礦產(chǎn)種類劃分的美國對華進(jìn)口依賴度（占消費(fèi)量的百分比）

減少對中國資源的依賴并打造具備韌性的礦產(chǎn)供應(yīng)體系，是美國政府內(nèi)部最為廣泛達(dá)成共識的優(yōu)先事項(xiàng)之一。從特朗普2017年的第13817號行政令到拜登2021年的第14017號行政令，白宮持續(xù)敲響戰(zhàn)略警鐘。這種危機(jī)意識可追溯至二戰(zhàn)時(shí)期——1939年《戰(zhàn)略物資儲備法》（the Stockpiling Act）的誕生，標(biāo)志著美國首次系統(tǒng)構(gòu)建礦產(chǎn)防御體系。羅斯?？偨y(tǒng)在致國會信中警示：“當(dāng)無限制的立體戰(zhàn)爭來臨，戰(zhàn)略資源儲備將決定國家存亡?！彪S后的歷史印證著這種遠(yuǎn)見：1942年黃金開采禁令、1950年《國防生產(chǎn)法》（DPA），無不彰顯戰(zhàn)時(shí)思維對資源政策的塑造。

盡管沖突與不確定性一直是推動構(gòu)建安全礦產(chǎn)供應(yīng)鏈相關(guān)政策得以推進(jìn)的主要因素，但礦產(chǎn)的需求主要由工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步、去碳化以及經(jīng)濟(jì)增長所驅(qū)動。銅的戰(zhàn)略地位在新時(shí)代愈發(fā)凸顯：2050年凈零排放目標(biāo)要求全球銅供應(yīng)量在2035年前翻倍；AI革命更帶來20萬噸/年的新增需求。倫敦金屬交易所2024年銅價(jià)創(chuàng)下11000美元/噸的歷史峰值，揭示了資源爭奪戰(zhàn)的白熱化。

當(dāng)前美國面臨三重體制障礙：第一，關(guān)鍵礦產(chǎn)清單缺乏共識，銅等戰(zhàn)略資源因未列名而錯(cuò)失《通脹削減法案》（IRA）支持；第二，15個(gè)聯(lián)邦部門各自為政，從國防部到NASA形成了政策孤島；第三，1910年成立的礦業(yè)局于1996年關(guān)閉后，再未建立統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。這種碎片化治理與中國的全產(chǎn)業(yè)鏈布局形成鮮明對比。

本文分為四個(gè)部分，提出了“產(chǎn)業(yè)–政策–治理–地緣”四維方案：

? 產(chǎn)業(yè)加固：聚焦半導(dǎo)體、國防、電動車、可再生能源四大支柱，構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈；

? 政策革新：重構(gòu)《通脹削減法案》《芯片與科學(xué)法案》（以下簡稱《芯片法案》）等政策工具包；

? 治理升級：圍繞礦產(chǎn)許可制度改革、中游加工能力建設(shè)、深海采礦、負(fù)責(zé)任的采礦以及政府協(xié)調(diào)提出具體建議；

? 地緣布局：深化美加墨區(qū)域礦產(chǎn)聯(lián)盟，聯(lián)合澳大利亞、日本等盟友構(gòu)建多邊供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)，將戰(zhàn)略觸角延伸至剛果（金）、印尼等資源國，形成多層級礦產(chǎn)安全架構(gòu)。

▍關(guān)鍵工業(yè)依靠關(guān)鍵礦產(chǎn)保持競爭力

（一）驅(qū)動科技：關(guān)鍵礦產(chǎn)在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用

半導(dǎo)體是現(xiàn)代技術(shù)的基石，硅、鎵、鍺是制造晶圓的主要材料，不同芯片應(yīng)用對應(yīng)不同材料選擇。然而，半導(dǎo)體制造還涉及鈀、砷、銥、鈦、銅、鈷等多種關(guān)鍵礦產(chǎn)，這些材料在電鍍、布線、摻雜與封裝等環(huán)節(jié)中不可或缺。

當(dāng)前，半導(dǎo)體生產(chǎn)所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈高度集中于中國。中國精煉鎵占全球98%，鍺占68%，硅占79%，三氧化二砷占40%，鈦占67%。相比之下，美國2022年的產(chǎn)量數(shù)據(jù)顯示，砷與鎵的產(chǎn)量為零，鍺不足全球2%，硅占3%，鈦不足1%。2023年7月，中國實(shí)施鎵、鍺出口限制；2024年，更是針對美國實(shí)施全面禁運(yùn)。這種供應(yīng)鏈的脆弱性對西方芯片制造商構(gòu)成了重大安全挑戰(zhàn)。

在技術(shù)層面，半導(dǎo)體行業(yè)正面臨突破硅基芯片物理極限的需求。摩爾定律（譯者注：摩爾定律由英特爾聯(lián)合創(chuàng)始人戈登·摩爾提出，指出集成電路上可容納的晶體管數(shù)量每兩年翻一番，性能也隨之提升）預(yù)測芯片上晶體管密度將持續(xù)增長，但硅材料可能已接近其性能極限。鎵與鍺因其獨(dú)特優(yōu)勢成為下一代芯片的關(guān)鍵材料。鍺的電子遷移率是硅的3倍，能夠顯著提升設(shè)備性能，目前已應(yīng)用于量子計(jì)算機(jī)的CMOS電路。鎵的導(dǎo)電性能則使其在高效能芯片中占據(jù)重要地位，氮化鎵（GaN）與砷化鎵（GaAs）芯片廣泛應(yīng)用于衛(wèi)星通信、導(dǎo)彈探測等高端國防領(lǐng)域。預(yù)計(jì)至2030年，GaN芯片產(chǎn)量年增超25%，其中國防需求是主要驅(qū)動力。

然而，鎵與鍺的獲取面臨巨大挑戰(zhàn)。這兩種元素在地殼中的豐度極低，鎵為19ppm，鍺僅為1.6ppm（相比之下，銅為60ppm）。它們無法直接從礦石中經(jīng)濟(jì)地提取，而是作為鋁和鋅冶煉的副產(chǎn)品回收。即便如此，鋁土礦中的鎵回收率不足10%，鋅礦中的鍺回收率不足5%。中國在這一領(lǐng)域占據(jù)顯著優(yōu)勢，其豐富的鋅礦資源和對全球75%鋁土礦進(jìn)口的控制，使其成為鎵與鍺的主要生產(chǎn)國。此外，中國政府通過補(bǔ)貼壓低價(jià)格，迫使西方競爭者退出市場，進(jìn)一步鞏固了其主導(dǎo)地位。

美國在這一領(lǐng)域的處境則較為被動。其鋁土礦儲量僅2000萬噸（全球占比不足1%），鋅儲量7660萬噸（全球占比3%）。目前，美國僅通過阿拉斯加的鋅礦和田納西的冶煉廠微量生產(chǎn)鍺和鎵。盡管2023年荷蘭公司Nyrstar宣布投資1.5億美元在田納西擴(kuò)建鋅冶煉廠以增加鎵與鍺的加工能力，但該項(xiàng)目尚未獲得足夠資金支持，且因市場波動于2023年10月暫停鋅礦開采。像Nyrstar公司的鎵和鍺回收工廠這樣的中游項(xiàng)目正面臨融資困難，因?yàn)樗鼈兠媾R著來自有定價(jià)優(yōu)勢的中國企業(yè)的激烈競爭。顯然，短期內(nèi)美國無法通過本土投資解決供應(yīng)鏈問題。

在此背景下，美國盟友的潛力成為關(guān)鍵，這在本文最后一章也將更詳細(xì)解釋。澳大利亞是全球最大的鋁土礦產(chǎn)區(qū)和鋅儲量國，但其97%的鋁土礦和50%的鋅礦出口至中國，缺乏中游加工能力。秘魯作為美國的自由貿(mào)易伙伴，擁有拉美最大的鋅冶煉廠，但尚未生產(chǎn)鎵與鍺。這些國家具備成為替代來源的潛力，但需要西方企業(yè)投資中游加工環(huán)節(jié)才能激活這些資源。

美國于2022年通過《芯片法案》，投入2800億美元以加強(qiáng)本土半導(dǎo)體制造能力。該法案重點(diǎn)支持成熟芯片的本土化生產(chǎn)，并資助英特爾、美光等企業(yè)擴(kuò)建產(chǎn)能。然而，這一法案存在重大缺陷：它完全忽視了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全問題，未提出任何礦產(chǎn)多元化激勵(lì)措施。

美國在2023年8月中國實(shí)施鎵、鍺出口限制后，才深刻意識到《芯片法案》忽視關(guān)鍵礦產(chǎn)的致命疏漏。數(shù)據(jù)顯示，2023年8-9月中國鎵出口量驟降為零，鍺出口僅1公斤，較限制前分別暴跌99.9%與99.98%。地質(zhì)調(diào)查局警告：若鎵供應(yīng)減少30%，將導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)損失6020億美元，相當(dāng)于GDP的2.1%。2024年4月，鎵價(jià)創(chuàng)2011年以來新高，鍺價(jià)突破2280美元/千克，供應(yīng)鏈危機(jī)已實(shí)質(zhì)沖擊經(jīng)濟(jì)基本面。

然而，傳統(tǒng)戰(zhàn)略儲備模式在半導(dǎo)體礦產(chǎn)領(lǐng)域面臨雙重困境。美國當(dāng)前鎵儲備為零，鍺儲備僅1.4萬公斤（僅夠半年消耗）。但鎵因熔點(diǎn)低僅能保存1年，且半導(dǎo)體礦產(chǎn)需求量級遠(yuǎn)低于電動車行業(yè)（如每輛電動車需50kg銅，而單枚芯片僅需微量稀有金屬）。這迫使美國必須探索新解決方案。

（二）國防基石：軍工體系的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求

關(guān)鍵礦產(chǎn)構(gòu)成國防供應(yīng)鏈的最上游支撐，從石油精煉所需的稀土催化劑到戰(zhàn)機(jī)的鋁鈦部件，滲透于美國國防部（DOD）所有作戰(zhàn)平臺。國防部采用動態(tài)評估體系，將礦產(chǎn)關(guān)鍵性與《國家防務(wù)戰(zhàn)略》（National Defense Strategy）的沖突預(yù)設(shè)直接掛鉤。盡管冷戰(zhàn)時(shí)期規(guī)劃者多聚焦長期戰(zhàn)爭，當(dāng)前評估基線已轉(zhuǎn)向“一年高強(qiáng)度沖突+多年重建期”的樂觀模型。即便如此，國防部在國家緊急情況下仍發(fā)現(xiàn)69種材料存在供應(yīng)缺口，總價(jià)值達(dá)24.1億美元。

美國武裝部隊(duì)的活動范圍廣泛，從軍事外交到維和行動，再到特種作戰(zhàn)和大規(guī)模常規(guī)戰(zhàn)爭。為此，國防部建立了一套結(jié)構(gòu)化流程，用于收集關(guān)鍵礦產(chǎn)數(shù)據(jù)并評估在各種情景下哪些礦產(chǎn)對民用和國防工業(yè)至關(guān)重要。評估流程始于國防后勤局（NDS）對全球礦產(chǎn)市場的經(jīng)濟(jì)建模，通過引入七項(xiàng)擾動變量（沖突時(shí)長、部隊(duì)部署、戰(zhàn)斗損失、軍事、工業(yè)以及重要民用需求、航運(yùn)損失、工業(yè)動員能力與民間緊縮措施）模擬不同戰(zhàn)局下的供應(yīng)鏈韌性。這套機(jī)制的核心矛盾體現(xiàn)在“短期論”與“長期論”的戰(zhàn)略分歧：前者基于海灣戰(zhàn)爭經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為美軍常規(guī)優(yōu)勢可速戰(zhàn)速決，淡化工業(yè)儲備必要性；后者以二戰(zhàn)和朝鮮戰(zhàn)爭為鑒，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭的不確定性以及持久戰(zhàn)對工業(yè)基礎(chǔ)的摧毀性考驗(yàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，“短期論”逐漸主導(dǎo)國防規(guī)劃?，F(xiàn)行模型假設(shè)一年戰(zhàn)爭周期，配套三年重建期，直接導(dǎo)致戰(zhàn)略儲備規(guī)模持續(xù)收縮?；谶@一模型，國防部實(shí)施了一系列關(guān)鍵礦產(chǎn)緩解計(jì)劃，主要集中在航空航天、作戰(zhàn)能源和裝甲需求領(lǐng)域。然而，2023年戰(zhàn)略物資儲備報(bào)告顯示，即使在“短期沖突”情景下，國防部對69種材料的需求仍存在24.1億美元的缺口，民用關(guān)鍵材料缺口更高達(dá)122.1億美元。

戰(zhàn)略儲備

國防部理論與國家儲備戰(zhàn)略規(guī)劃之間仍有顯著差距。正如之前所指出的，國家儲備戰(zhàn)略規(guī)劃是由短戰(zhàn)爭需求以及長期重建階段所驅(qū)動的。然而，國家儲備戰(zhàn)略規(guī)劃的規(guī)模構(gòu)建側(cè)重于戰(zhàn)斗結(jié)束后進(jìn)行物資補(bǔ)充，而聯(lián)合參謀部理論則希望在緊急情況下爭取時(shí)間，直到其他工業(yè)基礎(chǔ)擴(kuò)展項(xiàng)目上線?！稇?zhàn)略物資儲備法》自1979年以來首次重大改革于2023年啟動，設(shè)立“戰(zhàn)略與關(guān)鍵材料委員會”（Strategic and Critical Materials Board of Directors），允許多年期采購和盟友參與儲備項(xiàng)目。但資金支持嚴(yán)重不足：2024年儲備預(yù)算僅760萬美元，而國防與民用緊急需求缺口分別達(dá)24億和122億美元。

工業(yè)基礎(chǔ)投資計(jì)劃

國防部通過小企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）計(jì)劃、工業(yè)基礎(chǔ)基金等渠道投入11億美元支持關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，但70%資金依賴國會特別撥款。換句話說，國會是國防部在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資的主要推動力量，而非國防部自下而上的需求生成和預(yù)算編制過程。2024年起常規(guī)預(yù)算將降至每年3000萬美元，僅夠支持一到兩個(gè)可行性研究。值得注意的是，國防部還向加拿大公司提供了國防工業(yè)基礎(chǔ)投資資金。

其他國內(nèi)法下的豁免或便利措施

國防部關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的核心矛盾在于：其評估機(jī)制仍基于冷戰(zhàn)后的“短期沖突”假設(shè)，而現(xiàn)實(shí)地緣競爭已轉(zhuǎn)向長期技術(shù)消耗戰(zhàn)。盡管在稀土與電池材料領(lǐng)域取得進(jìn)展，但主要依賴臨時(shí)撥款而非常規(guī)預(yù)算。要真正構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈，需將關(guān)鍵礦產(chǎn)保障納入國防基礎(chǔ)預(yù)算，并建立適應(yīng)大國競爭時(shí)代的新評估框架。

（三）驅(qū)動創(chuàng)新：汽車行業(yè)與關(guān)鍵礦產(chǎn)

電動汽車（EV）產(chǎn)業(yè)是推動關(guān)鍵礦產(chǎn)需求增長的最大引擎，這一趨勢將持續(xù)數(shù)十年。全球政策激勵(lì)加速了電動汽車普及，但供應(yīng)鏈的跨國屬性使美國制造商面臨地緣風(fēng)險(xiǎn)。近年來，電動汽車產(chǎn)業(yè)吸引了大量投資，并創(chuàng)造了近10萬個(gè)就業(yè)崗位。2023年北美生產(chǎn)360萬輛電動汽車，創(chuàng)造20萬個(gè)直接就業(yè)崗位——其中美墨加協(xié)定（USMCA）下的跨境零關(guān)稅貿(mào)易至關(guān)重要。電動汽車的發(fā)展需要不間斷地獲取生產(chǎn)電池和電機(jī)所需的材料，需求激增帶來了礦產(chǎn)壓力。

隨著特朗普政府上臺，電動汽車行業(yè)的未來籠罩在不確定性之中，有關(guān)現(xiàn)有消費(fèi)者和生產(chǎn)激勵(lì)措施前景的問題也十分嚴(yán)峻。特斯拉CEO馬斯克與特朗普關(guān)系密切這一事實(shí)或許會影響這一決策，但更重要的將是出于經(jīng)濟(jì)安全、與中國的戰(zhàn)略競爭以及美國就業(yè)等方面的考慮繼續(xù)提供支持的理由。很明顯，美國汽車制造商已經(jīng)致力于向電動汽車和混合動力汽車轉(zhuǎn)型，在過去四年里已在美國本土和北美其他地區(qū)投資數(shù)十億美元建設(shè)超級工廠（gigafactory）。

鋰、石墨、鈷、鎳、錳等礦產(chǎn)需求與電動汽車銷量直接掛鉤。國際能源署（IEA）預(yù)測，清潔技術(shù)所需礦產(chǎn)的75%將由電動汽車驅(qū)動，2030年需求超3000萬噸，2050年達(dá)1.3億噸。《通脹削減法案》第30D條提供7500美元稅收抵免，要求電池材料40%（2023年）至80%（2027年）來自美盟供應(yīng)鏈，2025年起全面排除“受關(guān)注外國實(shí)體”（主要指中國公司）。

市場波動與戰(zhàn)略調(diào)整

自《通脹削減法案》通過以來，美國電動汽車的銷量有了顯著增長，在 2023 年達(dá)到了總銷量的7.9%。在很大程度上得益于這些激勵(lì)措施。然而，進(jìn)展并非是線性的。根據(jù)美國能源信息署（U.S. Energy Information Administration）的數(shù)據(jù)，混合動力（hybrid）、插電式混合動力（plug-in hybrid）以及純電動汽車（BEV）的銷量在2023年增長到了美國新車輕型車輛總銷量的16%以上。然而，在2024年第一季度，混合動力、插電式混合動力以及純電動汽車的銷量下降了近1%。電動汽車需求的下降促使汽車制造商重新思考他們的策略，尤其是在混合動力汽車越來越受歡迎的情況下。

盡管美國電動汽車的銷量大幅增長，但這些數(shù)字與全球數(shù)據(jù)相比仍令人失望。放眼中國，預(yù)計(jì)2024年底純電動汽車占比將達(dá)50%——這將對全球石油和關(guān)鍵礦產(chǎn)市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)汽車創(chuàng)新聯(lián)盟（Alliance for Automotive Innovation）稱，中國的電動汽車制造規(guī)模相當(dāng)于美國整個(gè)汽車行業(yè)的產(chǎn)量。

與此同時(shí)，歐洲電動汽車銷量的情況并非一帆風(fēng)順：因通貨膨脹加劇以及補(bǔ)貼退坡出現(xiàn)波動，電動汽車銷量出現(xiàn)了放緩，德國2024年7月電動汽車銷量同比驟降37%。這些數(shù)據(jù)表明，電動汽車行業(yè)的線性發(fā)展并非必然能夠?qū)崿F(xiàn)。這種不均衡增長迫使車企重新評估戰(zhàn)略：通用汽車2035年全電動化目標(biāo)面臨挑戰(zhàn)，而混合動力車型需求回升。

電動汽車供應(yīng)鏈與關(guān)鍵礦產(chǎn)挑戰(zhàn)

電動汽車電池供應(yīng)鏈分為四個(gè)階段：上游礦產(chǎn)開采、中游材料加工、下游電池組裝及回收利用。上游開采涉及鋰、鎳、鈷等關(guān)鍵礦產(chǎn)，中游通過高溫或化學(xué)處理轉(zhuǎn)化為正負(fù)極材料，下游將電池模塊集成至整車，最終通過熱法冶金、濕法冶金等技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)。傳統(tǒng)燃油車使用約34公斤關(guān)鍵礦產(chǎn)，而電動汽車需要約200公斤，主要用于電機(jī)和電池。

國際能源署指出，電動SUV的普及顯著影響礦產(chǎn)需求：2023年歐洲電動SUV電池容量是小型電動車的兩倍，若全部替換為中型車，全球可減少60GWh電池需求，相當(dāng)于節(jié)省6000噸鋰、3萬噸鎳。鋰價(jià)波動印證了市場敏感性：2022年12月創(chuàng)下每噸79637美元峰值后，2024年9月暴跌至11000美元以下，主因包括利率上升、中國經(jīng)濟(jì)疲軟及產(chǎn)能過剩。贛鋒鋰業(yè)2024年報(bào)告凈虧損1.07億美元，并暫停擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃。

電池技術(shù)創(chuàng)新正在重塑礦產(chǎn)需求格局。磷酸鐵鋰電池（LFP）在中國占據(jù)60%市場份額，其無鈷鎳特性降低了對敏感礦產(chǎn)的依賴。固態(tài)電池和鈉離子電池等新興技術(shù)可能進(jìn)一步改變材料需求：前者減少鈷鎳用量但需更多鋰，后者利用鈉替代鋰。石墨烯電池提升導(dǎo)電性但增加石墨需求，鋰硫電池則依賴廉價(jià)硫元素。

（四）驅(qū)動轉(zhuǎn)型：關(guān)鍵礦產(chǎn)在可再生能源中的戰(zhàn)略地位

曾被視為小眾的可再生能源，如今正重塑全球電力格局。2023年可再生能源發(fā)電量占比突破30%，其中美國非水電可再生能源貢獻(xiàn)達(dá)15.7%。成本下降是核心驅(qū)動力：2009–2019年間，風(fēng)電與光伏成本分別驟降70%和89%，使其成為最具經(jīng)濟(jì)競爭力的選項(xiàng)?！锻浵鳒p法案》的稅收抵免政策更推動美國本土制造加速，預(yù)計(jì)到2050年，風(fēng)光發(fā)電占比將攀升至44–85%。但這場綠色革命正面臨隱形瓶頸——每臺3兆瓦陸上風(fēng)機(jī)需消耗15噸關(guān)鍵礦產(chǎn)，而光伏系統(tǒng)對碲、銦等特種材料的需求同樣驚人。美國地質(zhì)調(diào)查局列出的50種關(guān)鍵礦產(chǎn)中，18種與風(fēng)電設(shè)備直接相關(guān)，15種關(guān)乎光伏系統(tǒng)。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)命脈

美國風(fēng)電裝機(jī)量十年間以年均10GW速度增長，至2024年底累計(jì)達(dá)150GW。要實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，年裝機(jī)量需躍升至90GW，這對稀土元素（REEs）需求將成倍增長。美國的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)已經(jīng)消耗了全球產(chǎn)量中很小的一部分（見表1），而進(jìn)一步的擴(kuò)張將需要占目前全球產(chǎn)量很大一部分的稀土元素。永磁體作為現(xiàn)代風(fēng)機(jī)的核心部件，其90%的全球產(chǎn)能集中于中國。除了未來的供應(yīng)情況外，供應(yīng)集中度也是稀土元素的一個(gè)特別關(guān)注點(diǎn)。中國約占稀土元素提取量的60%，加工量的85%，以及永磁體生產(chǎn)的90%以上。美國雖坐擁芒廷帕斯稀土礦，但精煉加工環(huán)節(jié)長期依賴中國，而加工環(huán)節(jié)尤為重要。

當(dāng)前布局顯現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)：MP材料公司正重啟加州精煉設(shè)施，澳大利亞萊納斯在得州建設(shè)的稀土分離廠獲五角大樓支持。這些努力旨在建立一個(gè)完整的稀土元素供應(yīng)鏈。能源部（DOE）評估顯示，若2040年全球氣候目標(biāo)達(dá)成，稀土需求將激增7倍，供應(yīng)鏈重構(gòu)刻不容緩。

光伏產(chǎn)業(yè)暗戰(zhàn)

美國光伏裝機(jī)在過去十年突破131GW，2024年單年增速預(yù)計(jì)達(dá)38%。預(yù)測模型顯示，通過《通脹削減法案》的激勵(lì)措施，到2035年太陽能裝機(jī)容量每年有望增長30至60吉瓦。在太陽能大規(guī)模部署的情景下，美國能源部發(fā)現(xiàn)，盡管對諸如銀、硅和鋁等材料的需求會增加，但這些增長幅度與當(dāng)前的產(chǎn)量以及不斷增長的全球需求相比將是適度的。

對于硅而言，盡管硅材料全球年產(chǎn)量800萬噸，光伏級多晶硅的特殊性使其成為戰(zhàn)略焦點(diǎn)。中國在太陽能級多晶硅生產(chǎn)方面占據(jù)主導(dǎo)地位，占全球產(chǎn)能的85%。為了實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，針對中國產(chǎn)品的稅收抵免和貿(mào)易限制可能會激勵(lì)將多晶硅制造遷回美國。美國正通過稅收杠桿重塑產(chǎn)業(yè)鏈：海姆洛克半導(dǎo)體（Hemlock Semiconductor）、REC硅材料等企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃獲45X稅收抵免支持，每公斤多晶硅生產(chǎn)可獲3美元補(bǔ)貼。田納西州新建工廠將實(shí)現(xiàn)1.6萬噸年產(chǎn)能，配合硅片、電池環(huán)節(jié)的疊加優(yōu)惠，全產(chǎn)業(yè)鏈本土化雛形初現(xiàn)。

盡管關(guān)鍵礦產(chǎn)需求激增，全球儲量足以支撐能源轉(zhuǎn)型。真正的風(fēng)險(xiǎn)在于地緣格局——中國在稀土精煉（85%）、永磁制造（90%）、多晶硅生產(chǎn)（85%）三大環(huán)節(jié)的絕對優(yōu)勢形成結(jié)構(gòu)性依賴。美國當(dāng)前布局聚焦“去單一化”：通過稅收激勵(lì)激活本土產(chǎn)能，借助盟友網(wǎng)絡(luò)分散風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用貿(mào)易工具建立緩沖帶。這種“多點(diǎn)開花”策略雖難以短期顛覆現(xiàn)有格局，卻為構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈奠定基礎(chǔ)。

▍拜登政府時(shí)期的進(jìn)展：重要但不全面

（一）評估《通脹削減法案》

2022年《通脹削減法案》（IRA）是拜登政府的標(biāo)志性立法，旨在通過推動電動汽車（EV）、太陽能電池板和風(fēng)力渦輪機(jī)等清潔能源技術(shù)的制造來應(yīng)對氣候變化。拜登政府設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)：到2050年實(shí)現(xiàn)交通部門零碳排放和凈零排放。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，IRA加速了EV和可再生能源項(xiàng)目的開發(fā)，以減少電網(wǎng)的碳排放。這些技術(shù)都高度依賴關(guān)鍵礦產(chǎn)。

IRA中涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)的條款

第30D條：新清潔車輛稅收抵免

為符合資格的EV購買提供最高7500美元的稅收抵免，要求電池中的關(guān)鍵礦產(chǎn)必須來自美國或其自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）伙伴國。要符合資格，汽車制造商必須滿足多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括對關(guān)鍵礦產(chǎn)和零部件的采購要求。美國財(cái)政部裁定，如果電動汽車滿足其電池中關(guān)鍵礦產(chǎn)含量的特定閾值要求，那么它們才有資格獲得3750美元的稅收抵免。截至2024年，符合條件的車輛中50%的礦產(chǎn)必須在美國提取和加工。到2027年，這一比例將提高至80%。此外，車輛不得包含來自“受關(guān)注外國實(shí)體”（FEOC，包括中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮）的礦產(chǎn)。

第45X條：先進(jìn)制造生產(chǎn)稅收抵免

為關(guān)鍵礦產(chǎn)的提純成本提供10%的稅收抵免，旨在擴(kuò)大國內(nèi)清潔能源技術(shù)所需礦產(chǎn)的生產(chǎn)。2023年12月，財(cái)政部提議將采礦成本排除在稅收抵免范圍之外，引發(fā)行業(yè)和國會強(qiáng)烈反對。2024年10月，財(cái)政部最終規(guī)則允許將采礦和材料成本納入稅收抵免計(jì)算，顯著提升了礦產(chǎn)項(xiàng)目的收益。通過將來自西方采礦企業(yè)的已開采礦石輸送到美國精煉廠來整合供應(yīng)鏈的項(xiàng)目，現(xiàn)在可以永久性地將 10%的信用額度應(yīng)用于其生產(chǎn)成本的絕大部分。這將有助于抵消礦產(chǎn)項(xiàng)目在極易受到中國影響的市場中所面臨的巨大成本。

第48C條：先進(jìn)能源項(xiàng)目稅收抵免

48C條款設(shè)立的100億美元稅收抵免計(jì)劃聚焦三大領(lǐng)域：清潔能源制造與回收、工業(yè)脫碳及關(guān)鍵材料加工。該政策采取競爭性遴選機(jī)制，首輪申請中250個(gè)項(xiàng)目爭奪135億美元配額，最終僅有35個(gè)項(xiàng)目獲得40億美元資助，通過率僅為14%。關(guān)鍵礦產(chǎn)類項(xiàng)目在首輪資助中處于劣勢，僅占獲批項(xiàng)目的三分之一。盡管第二輪60億美元配額于2025年1月完成分配，但關(guān)鍵材料項(xiàng)目占比仍維持在25%水平。許可審批時(shí)限構(gòu)成重大障礙——項(xiàng)目須在獲資助后兩年內(nèi)取得所有政府許可，這對通常需要十年審批周期的礦產(chǎn)項(xiàng)目形成制度性壁壘。隨著2025年項(xiàng)目資金耗盡且國會未批準(zhǔn)延期，該政策窗口期正在關(guān)閉。

能源部貸款辦公室擴(kuò)容效應(yīng)

能源部貸款項(xiàng)目辦公室（LPO）獲得117億美元注資及1000億美元貸款授權(quán)，成為關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域重要融資渠道。澳大利亞Syrah資源公司獲1.02億美元貸款建設(shè)路易斯安那州石墨加工廠，該項(xiàng)目曾被視為打造“中國外首個(gè)垂直整合石墨供應(yīng)鏈”的典范。但2024年莫桑比克礦場因政局動蕩停產(chǎn)，導(dǎo)致美國工廠陷入原料斷供危機(jī)，暴露出海外資源依賴的風(fēng)險(xiǎn)性。盡管LPO后續(xù)向鋰礦項(xiàng)目發(fā)放26億美元貸款，但上游項(xiàng)目平均需7–10年才能完成審批與承購協(xié)議，與政策周期存在結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。

IRA礦產(chǎn)政策成效評估

《通脹削減法案》在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域呈現(xiàn)三重悖論：其一，30D條款將自由貿(mào)易協(xié)定伙伴限定為21國，將巴西（占全球稀土儲量19%）、印尼（鎳礦產(chǎn)量占全球37%）等資源大國排除在外；其二，外國實(shí)體所有權(quán)控制規(guī)則存在漏洞，允許中國資本通過24%以下持股規(guī)避限制；其三，“友岸外包”戰(zhàn)略受制于礦產(chǎn)地理分布，智利等FTA伙伴主要出產(chǎn)不在關(guān)鍵礦產(chǎn)清單的銅資源。美國與日本簽訂的關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)定（CMA）遭國會強(qiáng)烈反對，后續(xù)擴(kuò)容陷入停滯。

政策優(yōu)化路徑

首先，應(yīng)動態(tài)調(diào)整FTA伙伴名單，在2025年《非洲增長與機(jī)會法案》續(xù)簽中嵌入礦產(chǎn)激勵(lì)條款，將剛果（鈷）、納米比亞（鈾）等資源國納入體系。其次，分階段將FEOC持股門檻從25%逐步降至零，切斷中資企業(yè)稅收套利通道。此外，建立礦產(chǎn)價(jià)格地板機(jī)制，當(dāng)鈀金價(jià)格跌破每盎司1000美元生產(chǎn)成本時(shí)啟動補(bǔ)貼，防止蒙大拿州等戰(zhàn)略礦區(qū)停產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，印尼中資鎳礦生產(chǎn)成本較美國低26%，需通過差異化補(bǔ)貼維持本土產(chǎn)能。

（二）評估《芯片法案》

半導(dǎo)體設(shè)計(jì)與生產(chǎn)曾是美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的核心支柱。1994年，美國半導(dǎo)體企業(yè)占據(jù)歐洲市場的50%、亞太市場的40%和日本市場的17%。1995年，電子行業(yè)是美國僅有的七個(gè)就業(yè)超百萬的制造業(yè)之一，其中40%的勞動力專注于芯片領(lǐng)域。彼時(shí)，日本是美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的主要競爭對手，韓國和中國臺灣地區(qū)則開始嶄露頭角。美國、日本和歐洲政府通過公私合作研發(fā)投資和本土化生產(chǎn)爭奪競爭優(yōu)勢。

如今，全球半導(dǎo)體市場價(jià)值遠(yuǎn)超從前，但供應(yīng)鏈高度集中。2020年，美國在全球芯片制造中的份額降至約10%（盡管在設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)仍占主導(dǎo)地位）。新冠疫情期間的芯片短缺暴露出美國對海外制造的依賴，尤其在美國對中國臺灣地區(qū)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的依賴方面，中國臺灣地區(qū)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)了全球超過 60%的芯片，以及超過 90%的高端芯片。盡管作為主要芯片供應(yīng)商，中國臺灣地區(qū)從其“硅盾”中獲得了一定程度的保護(hù)，但它仍是一大地緣政治隱患。

2022年《芯片法案》旨在增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性，通過投資本土制造抵御未來沖擊，同時(shí)推動創(chuàng)新研發(fā)。但該法案未涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)（如鎵、鍺）供應(yīng)問題，成為重大漏洞。

關(guān)鍵資金與活動

《芯片法案》在2027年前撥款527億美元，分配至四大基金。美國芯片基金（CHIPS for America Fund）獲得500億美元，其中390億美元用于晶圓制造、封裝測試與研發(fā)（如英特爾俄亥俄州晶圓廠獲85億美元補(bǔ)貼），110億美元支持國家半導(dǎo)體技術(shù)中心（NSTC）、先進(jìn)封裝制造計(jì)劃等，重點(diǎn)研發(fā)下一代材料。國防芯片基金（CHIPS for America Defense Fund）撥款20億美元，資助國防部建立“微電子公地”（Microelectronics Commons），推動人工智能、量子技術(shù)等領(lǐng)域芯片從實(shí)驗(yàn)室到工廠的轉(zhuǎn)化。國際技術(shù)安全基金（ITSI Fund）在5年內(nèi)撥款5億美元，國務(wù)院用于與盟友協(xié)調(diào)半導(dǎo)體和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，但資金分散于四大優(yōu)先事項(xiàng)，對礦產(chǎn)項(xiàng)目影響有限。

未竟之業(yè)

盡管《芯片法案》推動了本土制造投資，但關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈仍是薄弱環(huán)節(jié)。拜登政府2021年供應(yīng)鏈審查報(bào)告已警示礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但法案未將其納入核心議程。這與電動汽車和可再生能源領(lǐng)域的立法形成鮮明對比——后者通過《通脹削減法案》明確了礦產(chǎn)保障措施。

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)升級依賴鎵、鍺等材料，而中國控制全球90%以上的鎵和68%的鍺供應(yīng)。若未來地緣沖突導(dǎo)致斷供，美國芯片法案的巨額投資可能面臨“無米之炊”的困境。

盡管《芯片法案》在多個(gè)條款提及礦產(chǎn)資源，但其對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的實(shí)際影響仍屬邊際。法案資金對礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系（MSP）的投入最具實(shí)質(zhì)意義——該聯(lián)盟聚集歐盟及拉美、非洲資源國，推動23個(gè)涵蓋鎵、鍺等戰(zhàn)略資源的項(xiàng)目，但截至2024年3月僅2個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段。在半導(dǎo)體材料激勵(lì)計(jì)劃中，法案雖明確將“減少對中國鎵資源依賴”列為目標(biāo)，但實(shí)操中更側(cè)重吸引晶圓廠落地，礦產(chǎn)企業(yè)獲取資金面臨結(jié)構(gòu)性障礙。例如GlobalFoundries佛蒙特州200毫米晶圓廠獲資助生產(chǎn)氮化鎵（GaN）芯片，但原料供應(yīng)鏈仍依賴進(jìn)口，法案未有效推動其建立本土礦產(chǎn)合作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，當(dāng)前研究表明，從LED生產(chǎn)廢料中提取鎵、從光纖制造廢水回收鍺的技術(shù)已具可行性，但美國相關(guān)研究滯后——2024年初分析顯示，該領(lǐng)域大多突破性成果來自中國科研團(tuán)隊(duì)。

迄今為止，美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面的立法行動在解決與半導(dǎo)體生產(chǎn)相關(guān)的礦產(chǎn)問題方面一直較為謹(jǐn)慎。確定鎵和鍺的替代來源的過程將會是昂貴的、可能緩慢的，甚至可能會帶來痛苦，但這是必要的，以減少美國100%依賴進(jìn)口（尤其是從中國進(jìn)口）的局面。美國必須優(yōu)先考慮對技術(shù)廢棄物和采礦副產(chǎn)品的回收利用，投資于更高效提取和回收工藝的研究，并與已經(jīng)在這些行業(yè)中活躍的企業(yè)合作?；A(chǔ)研發(fā)投資也將是實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前不確定且成本高昂的礦產(chǎn)獲取階段向下一代半導(dǎo)體制造和架構(gòu)的重大飛躍的關(guān)鍵——前提是這樣的進(jìn)步確實(shí)是可能的。

（三）評估《國防生產(chǎn)法》

2021年2月，拜登總統(tǒng)簽署《第14017號行政令》，要求對關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查，其中包括稀土元素等戰(zhàn)略材料。國防部（DOD）于同年6月提交首份百日報(bào)告，次年2月發(fā)布《保障國防關(guān)鍵供應(yīng)鏈》年度報(bào)告，將關(guān)鍵礦產(chǎn)列為五大高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域之一，并提出針對性投資建議。

《國防生產(chǎn)法》（DPA）自1950年生效以來，授權(quán)總統(tǒng)確保美加工業(yè)滿足國防與民用需求。當(dāng)前有效條款包括第一章（優(yōu)先國防合同、分配稀缺材料、防止囤積）、第三章（通過貸款、采購承諾和補(bǔ)貼擴(kuò)大關(guān)鍵產(chǎn)能）以及第七章（反壟斷豁免與外資審查）。

DPA第三章的實(shí)施機(jī)制

DPA第三章主要通過補(bǔ)貼支持關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，重點(diǎn)關(guān)注三大領(lǐng)域：維持關(guān)鍵生產(chǎn)、商業(yè)化研發(fā)、規(guī)?；屡d技術(shù)。該計(jì)劃允許向加拿大（加拿大被視為“國內(nèi)來源”）投資，2024年《國防授權(quán)法案》將范圍擴(kuò)展至澳大利亞和英國。任何投資需滿足三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：資源對國防至關(guān)重要、美國工業(yè)無法及時(shí)自主供應(yīng)、政府干預(yù)是最高效的解決方案。若符合條件，國防部需向白宮提交方案，經(jīng)總統(tǒng)簽署后形成“總統(tǒng)決定”（PD）。PD無時(shí)效限制，可重復(fù)用于同類項(xiàng)目，但不強(qiáng)制撥款。例如，拜登2022年簽署的PD支持電池關(guān)鍵材料生產(chǎn)，2019年五項(xiàng)PD聚焦稀土分離與磁體制造。

投資現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

DPA第三章與工業(yè)基礎(chǔ)分析與維持計(jì)劃（IBAS）已投入7.81億美元支持關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，涵蓋稀土、鋰、鈷、鎳、石墨、鈦等。項(xiàng)目類型包括采礦、分離提純、磁體制造及回收技術(shù)（如從熒光燈回收氧化鋱）。但投資仍存缺口：鎵、鍺等中國限制出口的礦產(chǎn)未獲支持，釤鈷磁體項(xiàng)目缺失。

資金分配面臨多重壓力。DPA第三章2024年預(yù)算5.88億美元，實(shí)際執(zhí)行8.5億美元，但需覆蓋多個(gè)工業(yè)領(lǐng)域；IBAS計(jì)劃2024年基礎(chǔ)預(yù)算僅1100萬美元，國會額外撥款約10億美元用于特定領(lǐng)域，但關(guān)鍵礦產(chǎn)僅獲17.5萬美元。受到中國出口影響，私營部門因價(jià)格波動不愿投資，能源部（DOE）側(cè)重清潔技術(shù)，與傳統(tǒng)采礦需求存在錯(cuò)位。

國防部通過DPA第三章與IBAS計(jì)劃在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域取得進(jìn)展，但重建完整供應(yīng)鏈仍需數(shù)十年持續(xù)投入。當(dāng)前資金規(guī)模與機(jī)制限制難以應(yīng)對中國主導(dǎo)的市場現(xiàn)實(shí)。若國會將DPA第三章基礎(chǔ)預(yù)算增至7.5–10億美元，并優(yōu)化審批與采購機(jī)制，美國或能在戰(zhàn)略資源競爭中扭轉(zhuǎn)被動局面。

（四）評估礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系（Minerals Security Partnership）

礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系（MSP）作為美國重塑關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的核心外交機(jī)制，其戰(zhàn)略價(jià)值與執(zhí)行困境形成鮮明對照。自2022年多倫多礦業(yè)大會啟動以來，成員國從“10國+歐盟”擴(kuò)展至“14國+歐盟”，覆蓋從鋰、鈷到稀土的全產(chǎn)業(yè)鏈布局。截至2024年9月，該機(jī)制支持項(xiàng)目達(dá)30個(gè)，其中非洲項(xiàng)目占比43%，美洲占20%，但僅有6.7%進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)營階段。美國通過國際開發(fā)金融公司（DFC）向安哥拉稀土項(xiàng)目提供340萬美元技術(shù)援助，進(jìn)出口銀行對澳大利亞Dubbo稀土項(xiàng)目發(fā)出6億美元融資意向書，凸顯其戰(zhàn)略重心。

盡管MSP進(jìn)一步推動了全球礦產(chǎn)和金屬供應(yīng)鏈的多元化，以適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型的需求，但一些挑戰(zhàn)已變得顯而易見。環(huán)境、社會、治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)作為MSP的核心價(jià)值主張，在實(shí)踐中遭遇雙重困境。盡管該機(jī)制要求資源國公開招標(biāo)流程并保障社區(qū)權(quán)益，但缺乏統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，MSP項(xiàng)目篩選僅依賴成員國自主監(jiān)管。這種彈性機(jī)制雖保持運(yùn)作靈活性，卻導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行參差：參照《多德–弗蘭克法案》沖突礦產(chǎn)披露條款，美國證交會自2017年起已停止追究違規(guī)企業(yè)，預(yù)示ESG承諾可能流于形式。

資金配置的結(jié)構(gòu)性矛盾更為突出。DFC作為主要融資工具，其2018年《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》限定重點(diǎn)支持中低收入國家，但全球61%的鋰、37%的鎳儲量分布于澳大利亞（高收入）、智利（高收入）、印尼（中高收入）等國。數(shù)據(jù)顯示，DFC自1999年以來1345個(gè)資助項(xiàng)目中，采掘業(yè)僅占14個(gè)，其中6個(gè)礦產(chǎn)項(xiàng)目集中于2020年后。1.05億美元股權(quán)投資鎖定南非稀土回收與巴西鎳鈷項(xiàng)目，莫桑比克石墨開采獲1.5億美元貸款，這些案例印證資金投放的嚴(yán)重失衡。

在機(jī)制創(chuàng)新方面，MSP取得了一定成就試圖突破困局。2024年4月設(shè)立的MSP論壇將政策對話與項(xiàng)目開發(fā)分立運(yùn)作，9月組建的融資網(wǎng)絡(luò)集結(jié)30家機(jī)構(gòu)推進(jìn)聯(lián)合放貸，以增強(qiáng)合作并促進(jìn)多邊公共和私人機(jī)構(gòu)的共同融資。但論壇成員無法自動獲取《通脹削減法案》優(yōu)惠，且關(guān)鍵資源國如剛果（占全球鈷儲量50%）仍游離于體系之外。當(dāng)澳大利亞掌控全球28%鋰儲量的現(xiàn)實(shí)，遭遇DFC對高收入國家投資限制時(shí)，制度性矛盾亟待破解。

MSP的深層價(jià)值在于凝聚市場民主國家抗衡中國礦產(chǎn)主導(dǎo)地位的政治意志，但其成效取決于三重轉(zhuǎn)型：從ESG原則宣示轉(zhuǎn)向可驗(yàn)證的標(biāo)準(zhǔn)體系，從地緣劃線轉(zhuǎn)向資源稟賦優(yōu)先的融資機(jī)制，以及從項(xiàng)目數(shù)量積累轉(zhuǎn)向全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)能釋放。當(dāng)印尼鎳礦、巴西石墨、智利鋰鹽仍持續(xù)流向中國冶煉廠時(shí)，美國主導(dǎo)的礦產(chǎn)聯(lián)盟亟需證明其經(jīng)濟(jì)生命力——這既需要突破既有制度桎梏，更考驗(yàn)對資源民族主義與經(jīng)濟(jì)理性的平衡智慧。

▍應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)及懸而未決的問題

（一）美國礦業(yè)許可制度的現(xiàn)代化

本章聚焦銅、鎳等硬巖礦產(chǎn)開發(fā)許可，重點(diǎn)分析礦山建設(shè)環(huán)節(jié)而非勘探或閉礦階段，因?yàn)榈V產(chǎn)開發(fā)的許可審批范圍比勘探許可審批范圍更廣，而且還必須考慮到生產(chǎn)與復(fù)墾的問題。

歷史沿革

美國礦業(yè)許可制度歷經(jīng)三大階段：開發(fā)擴(kuò)張、效率優(yōu)先與環(huán)保主導(dǎo)。19世紀(jì)中期，1866年《礦業(yè)法》首次開放西部公共土地礦產(chǎn)勘探，1872年法案明確礦權(quán)獲取流程，初期政策以低費(fèi)用、免版稅激勵(lì)開發(fā)。20世紀(jì)初礦石品位下降促使政府轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，但二戰(zhàn)期間主要通過戰(zhàn)略儲備與補(bǔ)貼保障供應(yīng)，而非新建礦山。

環(huán)保意識在1960年代崛起。1970年《國家環(huán)境政策法》（NEPA）要求聯(lián)邦項(xiàng)目評估環(huán)境影響，礦山開發(fā)因環(huán)評成本驟增而放緩。1972年《清潔水法》等立法進(jìn)一步推高合規(guī)成本——1970年代礦業(yè)資本支出從每噸25–30美元升至75–90美元，項(xiàng)目開發(fā)周期延長至15年，許可審批至少需3年。因此，當(dāng)時(shí)就出現(xiàn)了這樣的擔(dān)憂：NEPA過程耗時(shí)過長。這些擔(dān)憂至今仍存在，即對于新礦山而言，聯(lián)邦審批過程的成本和時(shí)長問題。影響當(dāng)今美國現(xiàn)代礦山審批的主要法律和法規(guī)仍源自20世紀(jì)60年代和70年代頒布的法律和相應(yīng)規(guī)定。

現(xiàn)行許可體系

當(dāng)前美國礦山開發(fā)需通過聯(lián)邦、州與地方三級許可，具體取決于礦區(qū)位置與運(yùn)營方案。公共土地與私有土地適用相同聯(lián)邦法規(guī)，但部分權(quán)限下放至州政府。環(huán)境保護(hù)署（EPA）保留《清潔水法》（Clean Water Act）中國家污染物排放消除系統(tǒng)（NPDES）與《清潔空氣法》（Clean Air Act）監(jiān)督權(quán)，但大多數(shù)日常許可由州政府簽發(fā)。例如，地下礦井若計(jì)劃用尾礦回填，需根據(jù)《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）申請地下注入控制許可。

新采礦的一個(gè)主要障礙是許可。美國礦場開發(fā)面臨復(fù)雜的聯(lián)邦審批體系，核心在于《清潔水法》第404條款許可與《國家環(huán)境政策法》審查的雙重制約。在美國，從首次發(fā)現(xiàn)到首次生產(chǎn)平均需要29年。加拿大的情況稍好一些，平均需要27年（包括僅獲得許可證就需要10到15年）在此期間，采礦項(xiàng)目可能陷入激烈的法律糾紛，需要經(jīng)過漫長而昂貴的報(bào)告要求，并卷入聯(lián)邦和省級黨派政治。除密歇根與新澤西州外，陸軍工程兵團(tuán)（USACE）掌握著404許可的最終審批權(quán)，而環(huán)境保護(hù)署保留否決權(quán)——阿拉斯加卵石礦項(xiàng)目就因此夭折。以明尼蘇達(dá)Tamarack鎳礦為例，盡管完全位于非聯(lián)邦土地，仍需經(jīng)歷NEPA審查、瀕危物種保護(hù)評估等程序，陸軍工程兵團(tuán)作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)全程監(jiān)管。

聯(lián)邦土地采礦更添制度復(fù)雜性。土地管理局（BLM）與林務(wù)局（USFS）根據(jù)1872年《礦業(yè)法》劃分管轄：前者管理“原生聯(lián)邦土地”的采礦權(quán)，僅需繳納象征性費(fèi)用；后者管轄“購置土地”則需支付聯(lián)邦特許權(quán)使用費(fèi)。內(nèi)華達(dá)州Thacker Pass鋰礦項(xiàng)目在BLM土地上僅用16個(gè)月完成審批，卻因原住民文化遺產(chǎn)爭議陷入了整整三年訴訟，從而揭示了制度性風(fēng)險(xiǎn)。愛達(dá)荷鈷礦項(xiàng)目在USFS土地上的審批更耗時(shí)八年，凸顯水資源影響評估的復(fù)雜性。2015年《地面交通法案》第41章（FAST-41）帶來轉(zhuǎn)機(jī)，通過成立聯(lián)邦審批委員會建立加速通道。2023年亞利桑那州Hermosa錳鋅礦成為首個(gè)受益項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2027年完成審批。該機(jī)制要求項(xiàng)目投資超2億美元且符合清潔能源目標(biāo)。

美國歷史上，國會曾試圖通過許可制度促進(jìn)和支持礦產(chǎn)開發(fā)，但自1960年代以來，立法機(jī)構(gòu)越來越關(guān)注采礦對人類健康和環(huán)境的影響。從1919年美國地質(zhì)調(diào)查局局長提出“公私利益終將趨同”，到當(dāng)今兩黨共同推動采礦審批改革，折射出資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的世紀(jì)博弈。通過公私利益的協(xié)調(diào)，美國可以現(xiàn)代化其礦山許可流程，同時(shí)保持高環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)。這預(yù)示著關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略已超越環(huán)保與發(fā)展的二元對立，步入精細(xì)化治理的新階段。

（二）填補(bǔ)美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的中游缺口

盡管采礦業(yè)備受關(guān)注，但中游環(huán)節(jié)——即原材料的加工與精煉——才是美國面臨的最大挑戰(zhàn)。將這些礦物轉(zhuǎn)化為可用材料是供應(yīng)鏈中至關(guān)重要卻常被忽視的環(huán)節(jié)。當(dāng)前美國雖在采礦能力上有所提升，但在高效加工關(guān)鍵礦產(chǎn)方面仍顯不足。

中游瓶頸：戰(zhàn)略盲點(diǎn)

美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈缺失的核心環(huán)節(jié)是中游加工能力。2023年，美國生產(chǎn)了全球12%的稀土元素，卻出口了其中的93%；銅產(chǎn)量占全球5%，出口量達(dá)32%。這些原材料大多流向中國，被加工成手機(jī)、電動車等終端產(chǎn)品返銷美國。這種依賴導(dǎo)致戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)：中國近年來對鎵、鍺、稀土等實(shí)施出口管制，如2023年8月對鎵和鍺的出口限制直接沖擊全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。中國在鋰（65%）、鈷（74%）、銅（42%）和石墨（100%）等關(guān)鍵礦產(chǎn)加工領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步加劇了美國的脆弱性。

圖2：2022年部分礦產(chǎn)的前三大生產(chǎn)國所占份額

中游加工通常從物理選礦開始，通過浮選或磁選分離礦石與廢石。隨后，火法冶金（高溫提取金屬）和濕法冶金（化學(xué)溶解金屬）成為主要工藝?；鸱ㄒ苯疬m用于鎳、鈷、銅等硫化礦，但能耗高、污染大；濕法冶金則更環(huán)保，常用于鋰、銅氧化物礦。例如，鋰提取需區(qū)分硬巖鋰輝石與鹽湖鹵水工藝，后者新興的直接鋰提取技術(shù)（DLE）可減少用水并加速生產(chǎn)。

鎵和鍺等伴生礦的加工尤為復(fù)雜。鎵主要從鋁土礦冶煉的拜耳液中提取，濃度僅為百萬分之幾；鍺則從鋅冶煉殘?jiān)型ㄟ^酸浸和溶劑萃取回收。這些工藝成本高且依賴原料規(guī)模，經(jīng)濟(jì)可行性受市場價(jià)格波動影響顯著。稀土元素分離更需精細(xì)的溶劑萃取技術(shù)，因其天然共生特性需逐一分選。

勞動力挑戰(zhàn)以及原料與市場不成熟的多重困境

美國中游加工擴(kuò)張的核心障礙是專業(yè)人才短缺。2023年麥肯錫報(bào)告顯示，美國采礦工程畢業(yè)生自2016年減少39%，冶金、化學(xué)等學(xué)科同樣面臨人才流失。與此同時(shí)，電池、半導(dǎo)體等新興產(chǎn)業(yè)以高薪吸引技術(shù)人才，使礦產(chǎn)加工這一細(xì)分領(lǐng)域吸引力不足。這種專業(yè)能力上的差距不僅存在于技術(shù)崗位上，也會影響到管理崗位和操作崗位。中國通過政府投資與多年積累，已形成完善的人才培養(yǎng)體系，而美國仍需依賴外國專家或投入重金培訓(xùn)本土人員。這個(gè)過程既耗時(shí)又昂貴，為擴(kuò)大中游業(yè)務(wù)規(guī)模制造了另一個(gè)障礙。

原料供應(yīng)不穩(wěn)定加劇更中游挑戰(zhàn)。剛果（金）的鈷礦、中國的稀土主導(dǎo)地位使供應(yīng)鏈易受地緣政治沖擊。此外，交易所交易礦產(chǎn)（如銅、鋰）與非交易所交易礦產(chǎn)（如稀土、鎵）的市場機(jī)制差異顯著：前者價(jià)格透明、流動性高，后者則面臨定價(jià)不透明、買家有限等問題，抑制資本投入。中國通過國家主導(dǎo)的垂直整合模式確保供應(yīng)鏈穩(wěn)定，而美國市場分散，缺乏類似支持。若要構(gòu)建一個(gè)可行的中游產(chǎn)業(yè)，政策支持將是至關(guān)重要的。

（三）深海采礦：礦產(chǎn)新前沿

隨著資源測繪、機(jī)器人技術(shù)和成本效益的改善，深海采礦的商業(yè)可行性逐年增加。國際海底資源采集的監(jiān)管進(jìn)展雖緩慢但穩(wěn)步推進(jìn)。2024年，挪威政府允許在其大陸架上進(jìn)行資源測繪和設(shè)備測試活動。日本在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）測試了多種海底礦床的可行性，2023年7月在其最東端主權(quán)水域發(fā)現(xiàn)了富含金屬的結(jié)核。2024年8月，印度開放其EEZ進(jìn)行勘探合同。南太平洋的庫克群島預(yù)計(jì)將在幾年內(nèi)做出關(guān)于海底結(jié)核采集的關(guān)鍵監(jiān)管決策?？死锇酣C克利珀頓斷裂帶（CCZ）擁有世界上最大的多金屬結(jié)核田，含有210億噸結(jié)核。這些結(jié)核富含錳、鎳、銅和鈷，足以支持全球EV電池的多次轉(zhuǎn)型。海底結(jié)核為美國提供了多樣化四種關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的機(jī)會，同時(shí)支持國內(nèi)EV制造。

國際海底管理局（ISA）負(fù)責(zé)監(jiān)管國際海底的商業(yè)活動。美國是唯一未加入《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的主要國家，無法直接參與ISA的礦產(chǎn)活動。盡管ISA的采礦法規(guī)進(jìn)展緩慢，但中國等國家正在積極推進(jìn)海底礦產(chǎn)開發(fā)。中國國有企業(yè)計(jì)劃在2025年進(jìn)行結(jié)核采集設(shè)備測試，并在ISA中發(fā)揮積極作用。

多金屬結(jié)核是一種極具潛力的新型關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，是已知海底礦產(chǎn)沉積類型中最具可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)開發(fā)前景的資源。結(jié)核采集能夠使美國大幅實(shí)現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型所需的四種關(guān)鍵金屬供應(yīng)鏈的多元化，同時(shí)還能減少與這些原材料相關(guān)的環(huán)境影響。在這一領(lǐng)域的果斷政策努力還能強(qiáng)化諸如機(jī)器人技術(shù)和深海能力等具有重要全國意義的產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)美國的海外伙伴關(guān)系，并提升美國在戰(zhàn)略國際論壇中的領(lǐng)導(dǎo)地位。新的國會和政府應(yīng)毫不猶豫地將海底結(jié)核納入國家關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。

（四）踐行責(zé)任礦業(yè)

礦業(yè)作為古老產(chǎn)業(yè)可追溯至公元前2500年埃及銅管使用時(shí)期?，F(xiàn)代責(zé)任礦業(yè)與傳統(tǒng)粗放模式已呈天壤之別。當(dāng)今先進(jìn)實(shí)踐可實(shí)現(xiàn)三大突破：用水集約化（淡水消耗最低化）、用地精簡化（土地占用最小化）、排放清潔化（近乎零污染）。典型案例顯示，責(zé)任礦區(qū)不僅獲得原住民支持，更能通過就業(yè)稅收與基建帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建生態(tài)凈增益體系，切實(shí)保障勞工與社區(qū)健康安全。但全球范圍內(nèi)，破壞性開采仍屢見不鮮——全球至少2300萬人生活于受有毒金屬廢棄物污染的洪泛區(qū)，采礦活動常伴隨勞動者權(quán)益的侵害與腐敗問題。

監(jiān)管革新需聚焦三大路徑：首先建立“一站式”審批機(jī)制，歐盟《關(guān)鍵原材料法案》（CRMA）創(chuàng)設(shè)的戰(zhàn)略項(xiàng)目快速通道即為范例，通過單一窗口統(tǒng)籌環(huán)評與公眾參與；其次設(shè)定不可協(xié)商底線，在恪守棲息地保護(hù)等核心法規(guī)前提下，允許其他領(lǐng)域靈活調(diào)整；再者推動法律協(xié)同，西澳通過《礦業(yè)法》（Mining Act）與《環(huán)境保護(hù)法》（Environmental Protection Act）的條款嵌套，實(shí)現(xiàn)環(huán)境條款體系化。如前文所述，美國礦場開發(fā)面臨復(fù)雜的聯(lián)邦審批體系，改革迫在眉睫。

自愿標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域呈現(xiàn)碎片化困局。國際礦業(yè)金屬協(xié)會等24家企業(yè)推行的《采礦原則》覆蓋全球1/3產(chǎn)能，加拿大礦業(yè)協(xié)會的“可持續(xù)礦業(yè)計(jì)劃”形成跨國影響力。但全行業(yè)2.5萬家企業(yè)中多數(shù)未采用任何標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有體系存在認(rèn)證重疊、成本高企等弊端。解決之道在于推動標(biāo)準(zhǔn)整合，歐盟將高標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證納入立法框架的做法值得借鑒，政府采購也可將合規(guī)認(rèn)證作為準(zhǔn)入條件。

雖然金屬和礦產(chǎn)的買賣方式多種多樣，包括生產(chǎn)商直接向客戶銷售（客戶可能仍會對產(chǎn)品進(jìn)行加工或轉(zhuǎn)售），還有商品交易所（如芝加哥商業(yè)交易所或倫敦金屬交易所）的交易，以及非法或“賬外”的交易（尤其是在黃金等貴金屬交易方面），但這些交易方式都存在風(fēng)險(xiǎn)。市場機(jī)制面臨根本性挑戰(zhàn)：大宗商品同質(zhì)化特性削弱責(zé)任采礦溢價(jià)空間。倫敦金屬交易所雖設(shè)責(zé)任采購門檻，但缺乏綠色鎳等分級定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致合規(guī)企業(yè)受劣幣驅(qū)逐。建立差異化定價(jià)需突破三大瓶頸：界定“綠色”標(biāo)準(zhǔn)范疇（是否涵蓋社會績效）、明確數(shù)據(jù)采集范圍（是否納入全產(chǎn)業(yè)鏈排放）、構(gòu)建市場流動性保障體系。公共采購分級定價(jià)或成破局關(guān)鍵，但皆需以標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為前提。

對否定資源開發(fā)的極端環(huán)保主義而言，“責(zé)任采礦”或是一個(gè)偽命題。但面對未來三十年銅礦需求將新增35–195座的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建采礦倫理體系已成當(dāng)務(wù)之急。美國在此應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，例如組建國家級責(zé)任采礦委員會，將自愿標(biāo)準(zhǔn)嵌入貿(mào)易協(xié)定，創(chuàng)新綠色溢價(jià)金融工具。唯有多管齊下，方能使責(zé)任采礦從理想轉(zhuǎn)化為全球新常態(tài)。

▍礦產(chǎn)聯(lián)盟的構(gòu)建——以釋放美加協(xié)同效應(yīng)為例

在地緣政治競爭加劇的背景下，美國方面若想對沖中國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)地位，亟需加強(qiáng)多邊合作。本章將以美加兩國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作潛力為例。作為全球最長不設(shè)防邊境的鄰國，美加在五眼聯(lián)盟、北美防空司令部（NORAD）等安全架構(gòu)下，具備天然的協(xié)同優(yōu)勢。加拿大擁有全球第三大鈷儲量（220萬噸）和第四大稀土儲量（1400萬噸），其鋁土礦冶煉副產(chǎn)品鎵產(chǎn)量占北美90%。美國國防部評估顯示，若將加拿大納入DPA的“國內(nèi)來源”范疇，能夠有效增強(qiáng)供應(yīng)鏈的韌性。這種戰(zhàn)略互補(bǔ)性為兩國構(gòu)建北美礦產(chǎn)聯(lián)盟奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

圖3：2023年美國主要礦產(chǎn)和金屬進(jìn)口合作伙伴（單位：百萬美元）

新興市場礦產(chǎn)外交戰(zhàn)略

過去30年，中國已成為關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的主導(dǎo)者。盡管中國僅生產(chǎn)全球10%的鋰、鈷、鎳和銅，但其加工能力占全球供應(yīng)的65%至90%。這種主導(dǎo)地位源于中國多年的工業(yè)規(guī)劃和外交政策。

許多資源豐富的國家希望與美國及其合作伙伴合作開發(fā)礦產(chǎn)資源，前提是能為當(dāng)?shù)貛砬袑?shí)利益。這些國家意識到依賴單一國家的投資和采購存在風(fēng)險(xiǎn)，而西方公司通常更注重環(huán)保、人權(quán)和勞工條件，有助于減少社區(qū)、工人、企業(yè)與政府之間的摩擦。然而，美國政府無法直接指揮私營礦業(yè)公司，必須通過創(chuàng)造有利環(huán)境，使私營部門能夠與國有企業(yè)競爭，并為資源國提供更多利益。

優(yōu)先國家的篩選框架

確定高潛力采礦管轄區(qū)需考慮五個(gè)因素：地質(zhì)條件（礦產(chǎn)儲量和質(zhì)量）、政策穩(wěn)定性與透明度、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、社會運(yùn)營許可的獲取能力以及歷史貿(mào)易關(guān)系和市場準(zhǔn)入。這些因素需綜合評估，而非孤立看待。

1. 地質(zhì)條件：資源儲量與質(zhì)量

戰(zhàn)略需將優(yōu)先礦產(chǎn)與可用資源匹配，考慮近期發(fā)現(xiàn)、礦石品位和礦床規(guī)模。例如，印尼雖政策環(huán)境復(fù)雜，但因擁有全球五分之一的鎳儲量及高質(zhì)量資源，成為投資者和政策制定者的優(yōu)先選擇。

2. 政策穩(wěn)定性與透明度

采礦投資具有長期性，政府穩(wěn)定性、政策可預(yù)測性及法律執(zhí)行能力至關(guān)重要。剛果（金）雖擁有全球最豐富的銅礦和一半的鈷儲量，但因政治不穩(wěn)定和腐敗，難以吸引西方礦業(yè)公司。

3. 基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量

采礦和加工需要能源、水、港口、鐵路和道路等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。沙特阿拉伯通過大規(guī)?？稍偕茉赐顿Y，成為全球能源成本最低的國家之一，并計(jì)劃到2030年成為全球七大礦產(chǎn)加工中心之一。相比之下，非洲許多資源豐富國家能源匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，增加了商業(yè)成本。

4. 社會運(yùn)營許可

社會運(yùn)營許可是指社區(qū)和利益相關(guān)者對礦業(yè)公司運(yùn)營的非正式持續(xù)認(rèn)可。近年來，社會許可成為礦業(yè)公司面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。秘魯因采礦相關(guān)社會動蕩，成為拉丁美洲唯一投資下降的主要礦業(yè)管轄區(qū)。

5. 歷史貿(mào)易關(guān)系與市場準(zhǔn)入

市場準(zhǔn)入是公司投資決策的關(guān)鍵因素。美國與加拿大、墨西哥等國有強(qiáng)大的歷史貿(mào)易關(guān)系，但與中國的競爭使這些國家的礦產(chǎn)出口主要流向中國。納米比亞作為美國的重要貿(mào)易伙伴，擁有豐富的稀土、鈾、銅和鋰資源，是美國加強(qiáng)礦產(chǎn)貿(mào)易的潛在目標(biāo)。

礦產(chǎn)外交與政策的實(shí)施框架

確定優(yōu)先國家時(shí)，需綜合考慮上述因素。例如，澳大利亞雖鎳儲量與印尼相當(dāng)，但因生產(chǎn)成本高而缺乏競爭力。美國應(yīng)通過提供融資、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)與加拿大、澳大利亞和沙特阿拉伯等高收入國家的合作。在新興市場中，納米比亞應(yīng)成為優(yōu)先目標(biāo)，而坦桑尼亞和贊比亞在基礎(chǔ)設(shè)施支持下，可成為鎳、石墨和稀土的重要來源。

盡管“美國優(yōu)先”和國內(nèi)礦業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，但在新興市場的滯后仍是美國的戰(zhàn)略弱點(diǎn)。美國缺乏許多關(guān)鍵礦產(chǎn)的足夠儲量和質(zhì)量，而中國在拉丁美洲、非洲和亞洲的主導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固了其全球供應(yīng)鏈優(yōu)勢。美國必須超越討論，采取行動，通過金融工具、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和激勵(lì)措施，優(yōu)先選擇目標(biāo)國家進(jìn)行礦產(chǎn)外交，以確保其在全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的競爭力。

在產(chǎn)業(yè)鏈整合方面，以鎵供應(yīng)鏈為例，安大略省的Neo Performance Materials通過回收電子廢料，每年預(yù)計(jì)可生產(chǎn)3.5噸高純鎵。在稀土領(lǐng)域，薩斯喀徹溫省的稀土加工廠計(jì)劃于2025年投產(chǎn)，年處理能力達(dá)400噸稀土氧化物，可滿足50萬輛電動汽車的磁鐵需求，使北美首次具備從礦山到分離再到磁體制備的完整產(chǎn)業(yè)鏈能力。此外，鎢礦開發(fā)也成為兩國合作的重點(diǎn)。育空地區(qū)的Mactung項(xiàng)目（全球最大高品位鎢礦）與內(nèi)華達(dá)州的Tempiute礦形成產(chǎn)能協(xié)同，美國國防部已撥款1580萬美元加速冶金測試，這將顯著提升北美鎢供應(yīng)的自給率，并增強(qiáng)美國國防供應(yīng)鏈的安全性。

政策工具的創(chuàng)新是推動美加合作的關(guān)鍵。首先，美加關(guān)系緊密的第一步應(yīng)該是建立DPA第三章的加拿大國防關(guān)鍵礦產(chǎn)融資工具。通過政府參股降低私營部門的投資風(fēng)險(xiǎn)。目前，美加已共同注資9930萬美元支持五個(gè)加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目。其次，特朗普政府已表示打算推動加快2026年《美墨加協(xié)定》的審查和談判，兩國計(jì)劃嵌入關(guān)鍵礦產(chǎn)章節(jié)，規(guī)定政府對開設(shè)新礦山和加工設(shè)施的財(cái)政支持、加快礦產(chǎn)項(xiàng)目許可、協(xié)調(diào)行動以穩(wěn)定價(jià)格，并激勵(lì)對該行業(yè)的長期投資。此外，北極基建協(xié)同也成為合作重點(diǎn)。加拿大政府的2.18億加元北極防御基金與美軍的“極地戰(zhàn)略通道計(jì)劃”對接，優(yōu)先建設(shè)麥克通鎢礦至阿拉斯加的鐵路支線，預(yù)計(jì)可大大降低偏遠(yuǎn)礦區(qū)的開發(fā)成本。

特朗普執(zhí)政初期推出的《加美關(guān)鍵礦產(chǎn)合作聯(lián)合行動計(jì)劃》（The Canada-US Joint Action Plan on Critical Minerals Collaboration）提供了一個(gè)有用的起點(diǎn)，但它可以在一些重要方面得到加強(qiáng)。首先，除了圍繞能源轉(zhuǎn)型要求和先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行對話之外，兩國還應(yīng)承認(rèn)國防工業(yè)礦產(chǎn)供應(yīng)面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn)。其次，兩國應(yīng)開展更徹底的行動，繪制和確定邊境兩側(cè)的優(yōu)先地質(zhì)條件和項(xiàng)目，以滿足各自的礦產(chǎn)需求，這種合作必須超越聯(lián)邦層面，包括加拿大省級政府，因?yàn)樗鼈冊谠S可和項(xiàng)目開發(fā)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，安大略省省長道格·福特提議成立一個(gè)新的礦產(chǎn)安全聯(lián)盟，致力于快速投資與國家安全相關(guān)的項(xiàng)目。

（編者評：特朗普上臺后，不止一次公開發(fā)表“購買格陵蘭島”“吞并加拿大”等驚人言論，看似不切實(shí)際，實(shí)則表明特朗普政府對加強(qiáng)美關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性的決心及優(yōu)先性。而在這一領(lǐng)域，唯一的競爭對手是中國，除此之外，任何國家和地區(qū)都可以變?yōu)楹献骰锇?，任何事?wù)的解決都要盡可能實(shí)現(xiàn)這一國家目標(biāo)。比如，特朗普意欲通過讓烏克蘭出讓其國內(nèi)的礦產(chǎn)資源給美國，來獲取美國的支持。盡管澤連斯基拒絕簽署美烏礦產(chǎn)協(xié)議，但對于美國而言，拿下烏克蘭的礦產(chǎn)資源是早晚的事，因?yàn)椴粌H烏克蘭的戰(zhàn)爭局勢嚴(yán)重依賴美國支持，俄羅斯也有意向與美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域達(dá)成更多合作，而這一合作一旦落實(shí)，將會使烏克蘭變得更加被動。但介于關(guān)鍵礦產(chǎn)資源從投資、勘探、開采到加工再到應(yīng)用，少說需要數(shù)十億美元及十多年的時(shí)間成本，美國雄心勃勃的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源外交戰(zhàn)略能否成功實(shí)現(xiàn)，仍然是個(gè)未知數(shù)。）

本文轉(zhuǎn)自“歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會”，編譯自美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）2025年2月10日發(fā)表的政策報(bào)告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，文章有刪節(jié)，文中小標(biāo)題為譯者自擬。