“發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”2025年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)指出，加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

國(guó)務(wù)院于2024年7月28日印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2024〕17號(hào)）也明確表示，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，推動(dòng)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

這也意味著，和過去超大特大城市無(wú)序外延擴(kuò)張路徑相比，培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈，將成為我國(guó)構(gòu)建科學(xué)合理城鎮(zhèn)化格局的重要方向。

值得注意的是，在國(guó)務(wù)院近期陸續(xù)批復(fù)的全國(guó)22座超大特大城市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）（以下簡(jiǎn)稱“2035總規(guī)”）中，僅北京市、上海市、天津市、重慶市和廣州市保留了國(guó)家中心城市定位，此前被賦予“建設(shè)國(guó)家中心城市”目標(biāo)的成都市、武漢市、鄭州市、西安市尚與這一頭銜無(wú)緣。

這是否意味著國(guó)家中心城市“縮編”？“建設(shè)中的國(guó)家中心城市”將如何實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)體系“塔尖”的跨越？對(duì)此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟(jì)師、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)楊保軍在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者專訪時(shí)表示，規(guī)劃并不是對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行確認(rèn)，而是對(duì)未來的發(fā)展目標(biāo)或方向定位進(jìn)行方向性指引。從武漢市、鄭州市等地的發(fā)展現(xiàn)狀來看，顯然是還沒有達(dá)到國(guó)家中心城市的要求，應(yīng)該在目標(biāo)導(dǎo)向下，正視差距并找準(zhǔn)發(fā)力方向。

（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟(jì)師、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)楊保軍。受訪者/圖）

國(guó)家中心城市需具備“三力”

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：新一輪國(guó)土空間規(guī)劃，給予了22座超大特大城市不同的定位和發(fā)展要求。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，和此前共有9座城市被賦予國(guó)家中心城市定位或建設(shè)目標(biāo)相比，2035總規(guī)明確的數(shù)量明顯減少了。如何看待這一觀點(diǎn)和變化？

楊保軍：國(guó)務(wù)院近期陸續(xù)批復(fù)的2035總規(guī)，從國(guó)家全局的高度，立足各地自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展現(xiàn)狀等，為超大特大城市未來10年的發(fā)展路徑指明了方向。

規(guī)劃要突出目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)城市定位進(jìn)行方向性指引，同時(shí)也要兼顧問題導(dǎo)向，對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行考評(píng)。從各地2035總規(guī)批復(fù)內(nèi)容來看，北京市、上海市、天津市、重慶市和廣州市已經(jīng)被明確為國(guó)家中心城市，需要積極融入到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略全局中，分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和使命。

成都市、武漢市、鄭州市、西安市之前雖然被賦予了“建設(shè)國(guó)家中心城市”目標(biāo)，但從各項(xiàng)指標(biāo)來看，目前顯然是還沒有達(dá)到要求的?；谶@一現(xiàn)狀，各地獲批的城市定位大多為所在地區(qū)的中心城市或重要的中心城市。

目前還沒有獲得國(guó)家中心城市認(rèn)定的幾座城市，并不意味著未來沒有機(jī)會(huì)，需要將國(guó)家賦予的發(fā)展目標(biāo)和自身?xiàng)l件相匹配，同時(shí)找準(zhǔn)差距并積極爭(zhēng)取機(jī)會(huì)，積極有為才有“位”（位置）和“未”（未來）。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：從我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系來看，國(guó)家中心城市無(wú)疑處于金字塔的“塔尖”地位，將如何發(fā)揮對(duì)全局的引領(lǐng)、帶動(dòng)作用？

楊保軍：國(guó)家中心城市處于城鎮(zhèn)體系的最高層級(jí)，也被稱為塔尖城市。

國(guó)家中心城市，需要在三個(gè)方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。一是經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力或產(chǎn)業(yè)輻射力，比如上海市作為帶動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展；二是科技創(chuàng)新力，持續(xù)創(chuàng)新才能贏得未來；三是文化影響力，具體包括科技硬實(shí)力和文化軟實(shí)力，比如成都市以哪吒為代表的文化輸出能力。

在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2010—2020）》明確的五大國(guó)家中心城市中，北京市、上海市和廣州市是沒有爭(zhēng)議的，也都已經(jīng)得到了確認(rèn)。實(shí)際上，天津市和重慶市還沒有達(dá)到相應(yīng)要求，特別是天津市的GDP在全國(guó)排名持續(xù)下降，已經(jīng)相繼被南京市和寧波市趕超，在北方特別是華北地區(qū)的輻射帶動(dòng)力不足。

但作為直轄市，天津市和重慶市在全國(guó)的戰(zhàn)略地位很重要，因此被納入到了國(guó)家中心城市行列。同時(shí)，從發(fā)展現(xiàn)狀來看，深圳市已經(jīng)達(dá)到國(guó)家中心城市的要求，但離廣州市太近，因此未得到明確。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：2025年政府工作報(bào)告指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展空間格局。從均衡角度考慮，哪些城市未來有望被納入到國(guó)家中心城市體系？

楊保軍：我國(guó)幅員遼闊，特別是廣大內(nèi)陸地區(qū)需要國(guó)家中心城市做戰(zhàn)略支撐，否則沿海和內(nèi)陸的差距會(huì)越來越大。

同時(shí)，國(guó)家從安全角度考慮，廣大腹地也需要龍頭城市引領(lǐng)帶動(dòng)，以推進(jìn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)備份，確?？v深安全。從這一角度來看，成渝經(jīng)濟(jì)圈一定會(huì)發(fā)展成為國(guó)家級(jí)核心都市圈，廣大西南地區(qū)也就有了足夠的支撐和依靠。因此，成都市未來將在區(qū)域格局中發(fā)揮越來越重要的作用。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，東北地區(qū)也必須要有一個(gè)中心城市去帶動(dòng)。沈陽(yáng)市作為東北地區(qū)人口唯一還在增加的城市，工業(yè)基礎(chǔ)好，處于均衡布局需要將其“立起來”，也就給整個(gè)東北地區(qū)樹立了發(fā)展信心，有助于推動(dòng)?xùn)|北亞合作和國(guó)際交往。

在廣闊的西北地區(qū)，西安市在各方面的優(yōu)勢(shì)相對(duì)比較突出，此前也被賦予了“建設(shè)國(guó)家中心城市”的目標(biāo)，但總體來看還需要進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)，提升在全國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中的位次和影響力。

中部地區(qū)呈現(xiàn)出比較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，武漢市和鄭州市也都在積極爭(zhēng)取建設(shè)國(guó)家中心城市，雖然目前都還達(dá)不到要求，但各有優(yōu)勢(shì)和特色。鄭州市所在的河南省有1億左右的人口，城鎮(zhèn)化和消費(fèi)市場(chǎng)潛力大，發(fā)展前景較好；武漢市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)更好，有良好的工業(yè)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新能力和立體交通網(wǎng)絡(luò)，同樣有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

從總體上來看，北京市、上海市、天津市、重慶市、廣州市和具有潛力的成都市、武漢市、鄭州市、沈陽(yáng)市、西安市積極發(fā)力，在國(guó)家中心城市建設(shè)中形成東西南北中+東北、西北地區(qū)的“5+2”鉆石格局，更加有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略安全。

都市圈核心城市要做“發(fā)動(dòng)機(jī)”

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：根據(jù)《面向中國(guó)式現(xiàn)代化的2035城市展望》報(bào)告，到2035年，超大特大城市數(shù)量將從2024年的23座增加到27—29座。在未來10年間，哪些城市有望加入超大特大城市陣營(yíng)？

楊保軍：從以往經(jīng)驗(yàn)來判斷，人口流動(dòng)的總體趨勢(shì)是向大城市集中。我國(guó)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也在加速推進(jìn)，按照發(fā)展目標(biāo)，到2030年，常住人口城鎮(zhèn)化率要提升至接近70%的水平。

不過，現(xiàn)在人口流動(dòng)的方向和趨勢(shì)正面臨拐點(diǎn)，在總?cè)丝跍p少的背景下，城鎮(zhèn)化發(fā)展需求會(huì)萎縮，人口結(jié)構(gòu)也在老化，城鎮(zhèn)化在未來很難延續(xù)此前的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律來看，也會(huì)出現(xiàn)新的特大城市面孔，比較有希望的是合肥市、寧波市、無(wú)錫市、福州市和南通市。這些地方不僅經(jīng)濟(jì)活力足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也可以提供充足的就業(yè)崗位。

當(dāng)然，一座城市人口規(guī)模不斷增加，不能只靠?jī)?nèi)生動(dòng)力，而是要通過改革釋放活力，通過科技創(chuàng)新和寬松的環(huán)境吸引人才，同時(shí)依托文化軟實(shí)力賦能，吸引更多外來人口落戶。武漢市、杭州市、西安市、南京市和沈陽(yáng)市都有希望實(shí)現(xiàn)從特大城市向超大城市的能級(jí)躍升。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平的同時(shí)，聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶、城市群、都市圈中小城市發(fā)展日益受到重視。都市圈“極核”應(yīng)如何在內(nèi)部形成梯次產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮好龍頭帶動(dòng)作用？

楊保軍：當(dāng)一座城市常住人口達(dá)到1000萬(wàn)人以上時(shí)，城市空間、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)組織方式也會(huì)發(fā)生深刻變化，這也是國(guó)家強(qiáng)調(diào)提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平的關(guān)鍵所在。

從城市發(fā)展形態(tài)上來看，超大特大城市自身會(huì)向都市區(qū)方向梯次發(fā)展，形成“一主多輔”的組團(tuán)，同時(shí)在核心城市帶動(dòng)下發(fā)展成都市圈，空間結(jié)構(gòu)形成“眾星拱月”的格局。未來，城市空間體系的“塔尖”一定是都市圈形態(tài)。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，也會(huì)形成梯度產(chǎn)業(yè)體系，沿城市圈層和交通走廊布局，形成網(wǎng)絡(luò)狀放射格局。在這一過程中，都市圈核心城市會(huì)給都市圈內(nèi)的中小城市提供產(chǎn)業(yè)外溢機(jī)會(huì)，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

協(xié)同周邊城市建設(shè)都市圈，也是武漢市、杭州市等區(qū)域中心城市邁向城鎮(zhèn)體系“塔尖”的必然選擇。過去，城市間是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)力受制于短板，都市圈戰(zhàn)略更講究合作，發(fā)揮各自城市的“長(zhǎng)板效應(yīng)”，各自發(fā)揮好優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，共同把都市圈做大做強(qiáng)。這也要求各個(gè)城市要樹立都市圈發(fā)展思維和觀念，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共進(jìn)而不是“吃獨(dú)食”，都市圈的核心城市也要在提升自身實(shí)力的同時(shí)，當(dāng)好引領(lǐng)都市圈發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

來源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)

編輯：沈曉顏