01政策背景

第二屆特朗普政府在國際貿(mào)易政策領(lǐng)域迅速展開行動，頻繁出臺、撤銷、調(diào)整關(guān)稅、制裁及出口管制措施。行政命令和指令層出不窮，企業(yè)往往難以厘清政策方向，也難以制定周全的應(yīng)對規(guī)劃。不過，實際上，有一份相對清晰的“路線圖”正在為美國未來的出口管制政策指明方向，這就是《2025計劃》。美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）極有可能遵循由現(xiàn)任局領(lǐng)導(dǎo)層成員繪制的這份藍(lán)圖。兩位關(guān)鍵人物 James Rockas 和 Robert Burkett，他們是傳統(tǒng)基金會(Heritage Foundation)發(fā)布的《2025計劃》(Project 2025)中關(guān)于商務(wù)章節(jié)的作者之一，現(xiàn)分別擔(dān)任 BIS 副部長和幕僚長。

《2025計劃》共有900頁，提出了數(shù)百項美國行政和國會行動。在川普正式參加2024年競選之前，《2025計劃》由傳統(tǒng)基金會和其他志同道合的保守團體牽頭發(fā)起。傳統(tǒng)基金會是一個智庫，自里根總統(tǒng)執(zhí)政以來一直影響著共和黨政府的人事和政策。該基金會制定該《2025計劃》，旨在為川普政府或其他任何共和黨總統(tǒng)提供一系列備選方案，該計劃無疑為洞察美國未來出口管制及其他政策方向提供了重要線索。

02 九大動向

本文將分析《2025計劃》中提出的《出口管理條例》（EAR）的現(xiàn)代化改革方案，并探討這些提案可能如何在未來實際落地。

《2025計劃》中專門針對美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的部分列出了一份關(guān)于“EAR現(xiàn)代化”的關(guān)鍵優(yōu)先事項清單，包括以下內(nèi)容：

1. 填補“專門設(shè)計許可”條款漏洞

“專門設(shè)計”（specially designed）的定義，確立了對某些物項的出口管制權(quán)，適用于專門為受控物項使用而設(shè)計的產(chǎn)品。這一定義分為兩部分：捕獲（catch）與釋放（release）。

首先，它廣泛地“捕獲”任何用于受控物項的零件或組件。隨后，通過滿足一系列豁免條件中的一項或多項，可以“釋放”某些物品。例如：物項屬于其他出口管制類別；物項僅為螺絲、螺母、螺栓、夾子、銷釘、墊圈、襯套、彈簧等小型通用組件；物項與非受控產(chǎn)品在功能、外形、配合度上完全一致；物項是為非受控商品或混合用途開發(fā)的。

雖然尚難斷言這些豁免是否構(gòu)成真正的“漏洞”，但確實使一些原本受控的物項得以豁免。若要減少所謂的“專門設(shè)計漏洞”，一種可能做法是削減或取消部分豁免條款。

舉例來說，螺絲、螺母、墊圈等基礎(chǔ)組件的豁免，似乎對國家安全的影響有限。然而，對于某些可同時用于高端計算機、AI服務(wù)器、導(dǎo)彈制導(dǎo)系統(tǒng)與普通消費電子產(chǎn)品（如Gameboy）的半導(dǎo)體而言，現(xiàn)行豁免機制可能使其逃避出口管制。

因此，特朗普政府可能會著力于收緊這類技術(shù)出口，特別是針對如中國等“重點關(guān)切國家”，未來《出口管理條例》修訂中，取消部分“釋放”條款的可能性極大。

2. 升級中國國家組別

國家組別劃分是美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）施加出口許可便利或限制的重要工具。例如，A組國家可以享受“戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)（STA）”許可例外，而列入D:5組的國家則受到美國武器禁運限制。

目前，中國已被歸入D:1、D:3、D:4及D:5組，俄羅斯則除上述組別外，還屬于D:2組。

所謂的“重新指定”，可能意味著將中國與俄羅斯劃入E組——目前僅適用于被認(rèn)定為“支持恐怖主義國家”（E:1組，包括伊朗、朝鮮、敘利亞）或受到單邊禁運的國家（E:2組，目前為古巴）。

然而，直接將中國或俄羅斯列為“恐怖主義支持國”或禁運國，政治、法律及經(jīng)濟后果極為嚴(yán)重，短期內(nèi)操作空間有限，也可能與當(dāng)前美國政府對俄政策基調(diào)不符。

因此，一種可能的替代方案是：設(shè)立新的國家組別（如E:3或E:4），專門針對中國和/或俄羅斯施加更具針對性的出口限制。通過這一方式，BIS可以取消特定的許可例外，或直接對相關(guān)國家施加一系列新的限制措施。

3.取消特定許可例外

根據(jù)現(xiàn)行《出口管理條例》（EAR），共有26項許可例外。《2025計劃》雖未明確指出要取消哪些例外，但結(jié)合現(xiàn)政府強化對華半導(dǎo)體技術(shù)出口管制的政策意圖，可推測若干與半導(dǎo)體相關(guān)的新近許可豁免將成為重點審查對象。

舉例而言，以下兩項可能被取消：NAC許可例外（Notified Advanced Computing）；ACA許可例外（Advanced Computing Authorized）。這兩項豁免允許在一定條件下出口高性能半導(dǎo)體，如：為數(shù)據(jù)中心設(shè)計的芯片，或者性能接近受限標(biāo)準(zhǔn)但未達到控制門檻的芯片。取消這些許可例外，將直接限制面向游戲GPU或中低端數(shù)據(jù)中心芯片的出口。

此外，受限制造設(shè)施（RFF）許可例外亦可能被終止。RFF例外設(shè)立于2024年，允許特定半導(dǎo)體制造設(shè)備出口至指定制造設(shè)施。取消RFF許可例外，將有效遏制先進制造設(shè)備的擴散，符合美國當(dāng)前的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在其他領(lǐng)域，特朗普政府已將古巴重新列為“恐怖主義國家支持者”，并加強了簽證限制。因此，與古巴相關(guān)的許可例外（如支持古巴人民（SCP）或農(nóng)產(chǎn)品出口（AGR））也可能面臨取消。

4.擴大外國直接產(chǎn)品規(guī)則（FDPR）的適用范圍

外國直接產(chǎn)品規(guī)則（Foreign Direct Product Rules，F(xiàn)DPR）將美國出口管制的適用范圍擴展至基于美國原產(chǎn)技術(shù)、軟件或設(shè)備生產(chǎn)的外國制造物品。自2020年以來，F(xiàn)DPR顯著擴展，涵蓋了如華為及其部分子公司，以及其他若干中國及中國控股企業(yè)的產(chǎn)品。

一般而言，F(xiàn)DPR設(shè)有兩個核心要素：產(chǎn)品范圍（Product Scope），即適用于哪些類型的產(chǎn)品；目的地范圍（Destination Scope），即針對哪些國家或?qū)嶓w。

近年來，美國政府常通過對特定公司施加廣泛產(chǎn)品范圍管制，來實現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。例如，最新修訂的EAR已經(jīng)通過設(shè)定人工智能模型權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了對AI領(lǐng)域更全面的出口控制。

展望未來，我們預(yù)計新的FDPR將進一步擴大產(chǎn)品適用范圍，覆蓋更多被視為關(guān)鍵的技術(shù)領(lǐng)域，如半導(dǎo)體制造、自動駕駛技術(shù)與人工智能。同時，新規(guī)則也可能將更多企業(yè)納入目的地范圍，隨著形勢發(fā)展，BIS或?qū)⒉粩嗾{(diào)整出口管制目標(biāo)。

5. 降低美國原產(chǎn)技術(shù)含量閾值

現(xiàn)行規(guī)定下，若外國制造產(chǎn)品中含有超過一定比例的美國原產(chǎn)受控內(nèi)容（de minimis threshold），即受美國出口管制約束。具體而言：對大多數(shù)國家，美國內(nèi)容比例閾值為25%；對特定國家（如伊朗），閾值為10%；對古巴等特定禁運國，閾值則為0%。

若將美國原產(chǎn)受控內(nèi)容閾值統(tǒng)一下調(diào)至10%，甚至對關(guān)鍵技術(shù)適用0%，將極大擴展美國對全球范圍內(nèi)外國制造產(chǎn)品的管控權(quán)。這意味著，即便產(chǎn)品在法國、德國等地生產(chǎn)，只要其美國原產(chǎn)組件價值比例超過新設(shè)閾值，即可能觸發(fā)美國出口許可要求。這種調(diào)整，將顯著增強美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的域外管轄能力，對全球供應(yīng)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

6.收緊視為出口規(guī)則，限制對關(guān)切國家國民的技術(shù)轉(zhuǎn)讓

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，向外國國民披露受控技術(shù)，即被視為向其原屬國家出口技術(shù)（“視為出口”）。無論該披露發(fā)生在美國境內(nèi)還是境外，只要滿足信息交流、視覺接觸或書面交流等形式，即視為出口行為。

在實際操作中，如果一位丹麥工程師在丹麥與美國同事合作受控技術(shù)研發(fā)，那么當(dāng)他將相關(guān)信息透露給中國國籍的同事時，即可能構(gòu)成對中國的視為再出口。

目前，在特定情況下，若外國國民屬于獲得授權(quán)的公司，并且公司獲得了相應(yīng)技術(shù)許可，仍可在不另行申請許可的情況下共享技術(shù)。

未來，BIS可能修改規(guī)則，要求針對關(guān)切國家（如中國、俄羅斯等）的外國國民，無論其公司背景，均需額外獲得出口許可才能接觸受控技術(shù)。此外，出口許可證本身也可能添加附加條件，禁止某些類別的視為再出口。

此類變動將直接影響國際企業(yè)在全球范圍內(nèi)的人才招聘、項目配置和合規(guī)管理，尤其是在涉及美國出口管制內(nèi)容的項目中，如何平衡合規(guī)義務(wù)與當(dāng)?shù)胤雌缫暰蜆I(yè)法規(guī)，將成為企業(yè)必須認(rèn)真考量的問題。

7. 收緊“基礎(chǔ)研究”定義，防止濫用開放學(xué)術(shù)體系

根據(jù)《出口管理條例》（EAR）規(guī)定，源自大學(xué)的某些數(shù)學(xué)、工程及科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)與軟件，若屬于“基礎(chǔ)研究”，則視為已進入公共領(lǐng)域，不受出口管制。其中一項關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是，該研究應(yīng)屬于通常會公開發(fā)表的類別。當(dāng)前，這一豁免允許大學(xué)向所有國籍的學(xué)生、教授、研究人員開放特定敏感技術(shù)。然而，隨著對來自關(guān)切國家（如中國、俄羅斯等）學(xué)術(shù)人員接觸敏感研究領(lǐng)域的擔(dān)憂增加，相關(guān)政策正面臨收緊。

未來的改革可能包括：禁止特定國家國民，即便隸屬于同一研究機構(gòu)，仍不得無條件接觸受控技術(shù)；要求獲得美國政府資助的研究項目，在協(xié)議中排除基礎(chǔ)研究例外，針對國籍設(shè)限；或參考現(xiàn)有特別指定國民名單（SDN List），針對部分高風(fēng)險大學(xué)實施全面限制。

由于基礎(chǔ)研究豁免與美國憲法第一修正案（言論與出版自由）相關(guān)，改革幅度可能受到一定法律約束。但可以預(yù)期，收緊趨勢已蓄勢待發(fā)。

8. 取消標(biāo)準(zhǔn)制定活動中的“技術(shù)共享許可例外”

現(xiàn)行規(guī)定下，企業(yè)在參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定活動（例如在ISO等組織內(nèi)）時，若僅為制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而共享的低敏感性技術(shù)或軟件，可豁免出口許可要求。然而，考慮到前一屆特朗普政府對多邊合作機制（如巴黎協(xié)定、人權(quán)公約、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定等）的抵觸態(tài)度，取消或收緊此類標(biāo)準(zhǔn)制定活動中的許可例外，符合其一貫政策傾向。

取消此類豁免，可能對如下領(lǐng)域產(chǎn)生廣泛影響：國際政府間組織合作；國際條約下的核查機制（如《化學(xué)武器公約》）；國際空間站等跨國科技合作項目。由此可見，該政策調(diào)整不僅影響企業(yè)合規(guī)成本，也可能對全球技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定格局產(chǎn)生長期影響。

9. 改進技術(shù)轉(zhuǎn)讓中“已發(fā)布信息”規(guī)則

類似基礎(chǔ)研究豁免，目前《出口管理條例》對已發(fā)布技術(shù)信息（如公開發(fā)表的論文、專利等）亦設(shè)有出口管制豁免。

未來改革方向可能包括：引入《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR）中的“公共領(lǐng)域”管理模式，要求公開發(fā)布技術(shù)內(nèi)容前需獲得美國政府審批；或通過重新界定“已發(fā)布”范圍，設(shè)立例外情形，使部分敏感領(lǐng)域的公開信息不再自動享有豁免。

此類變化同樣涉及美國憲法第一修正案保護范圍，因此改革幅度可能存在一定法律邊界。但在國家安全考量主導(dǎo)下，預(yù)計美國政府仍將探索調(diào)整空間。

03 圍剿與突圍

目前，第二屆特朗普政府已在關(guān)稅、制裁與出口管制領(lǐng)域采取了大量行動。雖然應(yīng)對層出不窮的政策變化令人應(yīng)接不暇，但特朗普政府在出口管制方向上的基本輪廓已日漸清晰。正如本文所述，《2025計劃》為洞察未來美國出口管制政策提供了重要參考。

與此同時，政策動向也體現(xiàn)在《2025計劃》之外：2025年4月10日，特朗普總統(tǒng)提名的商務(wù)部出口管理助理部長候選人蘭登·海德（Landon Heid）指出，BIS可能“相對快速”地將實體清單（Entity List）限制適用于被列實體的子公司，類似財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）50%規(guī)則的做法。這一變化若得以實施，將顯著擴大出口商、再出口商及技術(shù)供應(yīng)商的合規(guī)義務(wù)范圍。此外，海德還強調(diào)了更廣泛的執(zhí)法重點，特別關(guān)注中國通過轉(zhuǎn)運地（如香港）獲取人工智能能力的風(fēng)險，暗示BIS可能進一步收緊相關(guān)出口控制。

綜合來看，《2025計劃》的政策路線與BIS領(lǐng)導(dǎo)層釋放的早期信號，共同勾勒出未來美國出口管制政策的基本走向。對于中國企業(yè)而言，當(dāng)下正是密切關(guān)注政策動態(tài)、提早進行情景規(guī)劃的關(guān)鍵時期。未來的監(jiān)管環(huán)境將呈現(xiàn)”三常態(tài)”：管控范圍更廣，執(zhí)法工具更銳利，合規(guī)要求更高。

未雨綢繆，方能在新的全球貿(mào)易與合規(guī)格局中穩(wěn)健前行。在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，存活者將是那些能同時玩轉(zhuǎn)國際規(guī)則、技術(shù)替代路徑與地緣風(fēng)險緩釋的"三維棋手"。這既是危機預(yù)警，也是布局未來的戰(zhàn)略地圖。

（聲明：本文基于公開報道和文件分析，不構(gòu)成法律建議，具體政策以官方發(fā)布為準(zhǔn)）