2025年6月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)布前沿報(bào)告《新技術(shù)領(lǐng)域的規(guī)范：日本的人工智能治理戰(zhàn)略》（Norms in New Technological Domains Japan’s AI Governance Strategy），主要介紹了日本在人工智能治理中應(yīng)當(dāng)解決的問題、日美合作及未來發(fā)展的方向等。啟元洞見編譯該文章主要內(nèi)容，旨在為讀者了解相關(guān)情況提供參考。

日本的人工智能治理政策側(cè)重于促進(jìn)創(chuàng)新，傾向于采取靈活的軟法方式進(jìn)行治理，并強(qiáng)調(diào)國際互通性。首先，報(bào)告回顧了日本人工智能治理戰(zhàn)略的演變，并總結(jié)了日本人工智能政策的最新進(jìn)展。其次，指出當(dāng)前全球人工智能治理政策的發(fā)展趨勢。最后，就與美國的合作及人工智能治理政策的未來方向提出了建議。

一、日本既有人工智能

治理政策概述

（一）生成式人工智能

之前的人工智能治理政策

1.政策修訂及原因

2015年前后，日本政府開始實(shí)施有關(guān)人工智能的政策。最初措施包括開發(fā)R&D（研發(fā)）系統(tǒng)，研究人工智能對(duì)日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，以及推廣“社會(huì)5.0”概念（即被新技術(shù)推動(dòng)發(fā)展的日本未來社會(huì)愿景）。2017年3月，日本政府發(fā)布了首份人工智能戰(zhàn)略。由于政府組成問題，戰(zhàn)略未按照原有路徑執(zhí)行，其后新的咨詢機(jī)構(gòu)成立，并于2019年6月發(fā)布了第二份人工智能戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注人力資源和研發(fā)。2022年4月，日本政府發(fā)布了修訂后的人工智能戰(zhàn)略，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到在社會(huì)中部署人工智能系統(tǒng)上。

日本政府的構(gòu)成是人工智能戰(zhàn)略歷經(jīng)多次修訂的原因——只有日本總務(wù)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省擁有有限的人工智能專業(yè)知識(shí)。日本內(nèi)閣府在政府戰(zhàn)略制定中發(fā)揮核心作用，卻依賴從總務(wù)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省短期抽調(diào)人才。

2.政策理念及沿革

日本的人工智能戰(zhàn)略并沒有像其他國家那樣強(qiáng)調(diào)監(jiān)管。這并不意味著日本政府不了解全球態(tài)勢，相反是日本公眾對(duì)此不感興趣。

日本總務(wù)省分別于2017年和2019年發(fā)布了人工智能研發(fā)和使用指南。內(nèi)閣府于2017年3月發(fā)布了關(guān)于人工智能與人類社會(huì)的報(bào)告，并于2019年發(fā)布了以人為本的人工智能社會(huì)原則，以解決與經(jīng)合組織人工智能原則相關(guān)的緊迫問題。該原則發(fā)布后，全球趨勢發(fā)生了從理論原則到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在人工智能治理方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，2021年發(fā)布的報(bào)告從“治理創(chuàng)新”的角度暗示了不具約束力的指導(dǎo)方針，2022年發(fā)布了人工智能治理實(shí)施原則的指南，標(biāo)志著日本“軟法方式”治理的確認(rèn)，即政府通過發(fā)布不具約束力的政策文件，促進(jìn)企業(yè)的自愿治理工作。

（二）生成式人工智能

之后的人工智能治理政策

2022年底發(fā)布的ChatGPT在日本引發(fā)了對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。2023年5月，內(nèi)閣府成立新的人工智能戰(zhàn)略委員會(huì)，并發(fā)布人工智能暫定問題摘要。該文件主要側(cè)重于應(yīng)對(duì)生成式人工智能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但仍然強(qiáng)調(diào)促進(jìn)企業(yè)自愿努力（“軟法方式”）的重要性，并將其作為近期目標(biāo)。2023年6月，委員會(huì)指示總務(wù)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省合并現(xiàn)有政策，并根據(jù)生成式人工智能的發(fā)展進(jìn)行政策更新。2024年4月，企業(yè)人工智能指導(dǎo)方針（與2023年七國集團(tuán)峰會(huì)后廣島人工智能進(jìn)程制定的國際行為準(zhǔn)則一致）發(fā)布。2025年3月，該指導(dǎo)方針的修訂版發(fā)布。

二、日本人工智能治理：

政策成因與路徑選擇

2024年初，根據(jù)歐盟和美國的人工智能治理政策發(fā)展趨勢，日本執(zhí)政黨開始考慮人工智能立法。

（一）兩種風(fēng)險(xiǎn)：

現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與通用人工智能生存風(fēng)險(xiǎn)

在討論人工智能治理時(shí)，必須區(qū)分人工智能技術(shù)帶來的兩種不同類型的風(fēng)險(xiǎn)。

第一類是由于技術(shù)使用與社會(huì)共同規(guī)范（如確保安全和保護(hù)人權(quán)）相沖突而造成的現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新技術(shù)一般都會(huì)帶來現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)并非人工智能技術(shù)所獨(dú)有，這就需要進(jìn)行更廣泛的技術(shù)治理。每當(dāng)新技術(shù)向社會(huì)擴(kuò)散時(shí)，這種風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯現(xiàn)出來。

第二類是出于對(duì)未來通用人工智能技術(shù)的焦慮而產(chǎn)生的生存風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，就是擔(dān)心當(dāng)前的人工智能技術(shù)在未來會(huì)發(fā)展成為通用人工智能，進(jìn)而威脅到人類的生存。這種風(fēng)險(xiǎn)是人工智能技術(shù)所特有的，通常出現(xiàn)在技術(shù)進(jìn)入社會(huì)之前的“炒作”階段。由于感知到生存風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)治理的需求可能是必要的，并可能導(dǎo)致基于預(yù)防原則的事前監(jiān)管。

（二）公眾對(duì)通用人工智能

生存風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度相對(duì)樂觀

出于宗教背景、大眾文化等因素的不同，日本公眾和西方公眾對(duì)未來通用人工智能的焦慮感存在顯著差異，日本公眾更為樂觀。在日本，幾乎沒有人從預(yù)防原則的角度討論事前監(jiān)管，這種對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)認(rèn)知差異被認(rèn)為是日本采用軟法治理方式的原因。日本公眾對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)可能與印度等國家相似。

（三）軟法治理方式

1.通過軟法方式促進(jìn)企業(yè)自愿努力

日本始終堅(jiān)持軟法治理，根據(jù)政府發(fā)布的不具約束力的指導(dǎo)方針促進(jìn)企業(yè)采取自愿舉措，而不是出臺(tái)具有約束力的法律規(guī)定（硬法）規(guī)制與開發(fā)和使用人工智能相關(guān)的行為。因?yàn)槿毡静⒉幌裎鞣絿夷菢訉?duì)未來的人工智能感到焦慮。此外，日本很難制定基于預(yù)防原則的事前監(jiān)管法律，因?yàn)榻┗姆墒轨`活治理變得困難，從而抑制創(chuàng)新，而創(chuàng)新正是日本人工智能政策的核心。

軟法治理只適用于減少非故意的、大型企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閻阂庑袨檎卟粫?huì)遵守指導(dǎo)方針，指導(dǎo)方針往往也無法影響到中小型企業(yè)。大多數(shù)日本企業(yè)接受并遵守這些規(guī)范，將其視為政府與行業(yè)關(guān)系的社會(huì)文化的一部分，所以軟法治理在日本行得通。

2.與特定領(lǐng)域法規(guī)的平衡

在一些特定領(lǐng)域，由于人工智能技術(shù)的普及，現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，日本政府在探討出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。在金融、自動(dòng)駕駛和醫(yī)療等人工智能技術(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域，當(dāng)系統(tǒng)發(fā)生故障時(shí)，可能會(huì)對(duì)人身安全造成重大影響，因此人們積極討論并審查、修改現(xiàn)有制度。例如，2021年日本成立數(shù)字行政機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)正在與相關(guān)部門合作，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步更新安全戰(zhàn)略規(guī)則。

（四）倡導(dǎo)互通性，做出國際貢獻(xiàn)

1.強(qiáng)調(diào)國際人工智能治理的互通性

日本人工智能治理體系的另一特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國際互通性，日本一直通過七國集團(tuán)和經(jīng)合組織等推進(jìn)全球人工智能治理體系的互通性。自2016年以來，日本一直積極參與經(jīng)合組織人工智能原則的制定，并且自生成式人工智能出現(xiàn)后，日本在廣島人工智能進(jìn)程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。此外，在2023年舉行的人工智能安全峰會(huì)上，英國和美國成立了人工智能安全研究所，日本也迅速于次月成立人工智能安全研究所。日本更關(guān)注的是確保國際互通性，而不是降低人工智能技術(shù)造成的國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)。

2.在全球人工智能治理中的中立地位

日本沒有能力像歐盟、美國一樣推動(dòng)全球人工智能治理的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程與規(guī)則制定，因此將工作重點(diǎn)放在了互通性上。不干預(yù)歐盟或美國政策法規(guī)的制定，而是確保國際社會(huì)就互通性這一核心原則達(dá)成一致。

雖然日本作為發(fā)達(dá)國家是七國集團(tuán)的一員，但相對(duì)于其他主體，它處于相對(duì)中立的地位。由于日本是七國集團(tuán)中唯一的亞洲國家，它可以減輕人們對(duì)西方制定全球互通性標(biāo)準(zhǔn)的偏見和擔(dān)憂。

三、日本人工智能

治理政策的最新趨勢

（一）新人工智能法案的出臺(tái)

盡管日本長期以來一直采取軟法方式進(jìn)行人工智能監(jiān)管，但隨著歐盟和美國對(duì)先進(jìn)人工智能模型監(jiān)管政策的發(fā)展，2024年初，日本出現(xiàn)了關(guān)于硬法治理的討論。2024年2月，日本自民黨人工智能項(xiàng)目組提交了一份法案大綱，對(duì)企業(yè)特別是與先進(jìn)人工智能系統(tǒng)相關(guān)的企業(yè)施加通知和報(bào)告要求。該提案可以理解為促進(jìn)先進(jìn)人工智能系統(tǒng)領(lǐng)域法律制度國際互通性的一部分。項(xiàng)目組建議政府為具有極高風(fēng)險(xiǎn)性的人工智能模型制定必要的最低限度的法律規(guī)制，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了制定更具普遍性的指導(dǎo)原則的重要性。

2024年12月，石破首相在人工智能戰(zhàn)略委員會(huì)會(huì)議上表示，日本將建立一個(gè)作為世界典范的人工智能法律體系。2025年2月，促進(jìn)人工智能相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和利用法案獲得石破內(nèi)閣批準(zhǔn)并提交國會(huì)，該法案設(shè)置了與人工智能治理相關(guān)的基本措施，目的在于促進(jìn)創(chuàng)新，不包括任何新的規(guī)定或處罰。包括制定符合國際規(guī)范的指導(dǎo)方針、分析侵犯個(gè)人權(quán)利的案例并考慮對(duì)策以及為相關(guān)企業(yè)提供指導(dǎo)等方面。該法案遵循了以往的治理理念：發(fā)布符合國際規(guī)范的指導(dǎo)方針促進(jìn)企業(yè)自愿努力；原則上在現(xiàn)有法律框架內(nèi)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行事后監(jiān)管；促進(jìn)國際合作以實(shí)現(xiàn)互通性。

（二）新人工智能法案的實(shí)施

2025年5月27日，國會(huì)通過了人工智能法案并于同日生效。頒布后，政府面臨缺乏具有必要專業(yè)知識(shí)的人來實(shí)施法案的問題。日本公務(wù)員原則上都是終身制，除了總務(wù)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的一些官員外，掌握人工智能技術(shù)的官員寥寥無幾，為了實(shí)施該法案及其他相關(guān)措施，必須培訓(xùn)現(xiàn)有官員并招聘新人才，加強(qiáng)政府在人工智能方面的能力。

此外，成立新的人工智能戰(zhàn)略總部可能會(huì)造成內(nèi)閣內(nèi)部新的垂直分工和權(quán)力分散，有必要制定一個(gè)體制框架，推進(jìn)內(nèi)閣的跨部門合作。

四、全球人工智能

治理的最新轉(zhuǎn)變

（一）從安全與風(fēng)險(xiǎn)到機(jī)遇與國家利益

自2025年初以來，全球人工智能治理的格局發(fā)生了翻天覆地的變化。世界各國目前正在轉(zhuǎn)變政策，將重點(diǎn)放在人工智能創(chuàng)新而非人工智能監(jiān)管上。這些轉(zhuǎn)變包括促進(jìn)對(duì)人工智能的投資和放松管制。由于每個(gè)國家都強(qiáng)調(diào)本國利益，主要發(fā)達(dá)國家之間的矛盾浮出水面——特別是歐盟與美國。英國和法國之間似乎也存在分歧。因此，人們對(duì)七國集團(tuán)在未來推動(dòng)人工智能治理國際合作的能力表示擔(dān)憂。

此外，發(fā)展中國家的參與度不斷提高。印度是2025年巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)的聯(lián)合主席，并將擔(dān)任下一屆峰會(huì)的主席。中國在人工智能峰會(huì)上的參與度預(yù)計(jì)還會(huì)繼續(xù)提高，作為一個(gè)人工智能超級(jí)大國，中國一直在國內(nèi)推進(jìn)人工智能標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，在國際推動(dòng)人工智能能力建設(shè)的相關(guān)決議的實(shí)施，并積極與發(fā)展中國家接觸。

（二）日本在全球人工智能

治理轉(zhuǎn)型時(shí)期的協(xié)調(diào)作用

盡管全球人工智能治理政策正從監(jiān)管轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，但由于人工智能潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，前者仍將十分重要。作為國內(nèi)軟法治理理念和國際互通性理念的推動(dòng)者，日本在外交舞臺(tái)上的協(xié)調(diào)作用將越來越重要。

如果七國集團(tuán)成員國之間的緊張局勢持續(xù)下去，處于相對(duì)中立地位并在近年來積極致力于廣島人工智能進(jìn)程的日本，可以與歐盟和美國進(jìn)行雙邊協(xié)調(diào)，就人工智能治理問題促進(jìn)達(dá)成一致立場。日本還可以在加強(qiáng)與發(fā)展中國家關(guān)系方面發(fā)揮作用，其中包括近年來與其發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系的印度。日本于2024年5月成立了廣島人工智能進(jìn)程友好小組，優(yōu)先考慮與全球發(fā)展中國家的外交活動(dòng)。

（三）日美在人工智能治理方面的合作

1.拜登政府時(shí)期

拜登政府期間，日美在人工智能戰(zhàn)略方面的合作穩(wěn)步推進(jìn)。比如，2024年4月發(fā)表的岸田——拜登聯(lián)合聲明特別提到了微軟在日本的投資以及兩國研究機(jī)構(gòu)在人工智能領(lǐng)域的合作。不過，大部分討論都通過七國集團(tuán)和經(jīng)合組織等多邊機(jī)構(gòu)開展。

在經(jīng)濟(jì)安全方面，2022年7月，日美經(jīng)濟(jì)政策磋商委員會(huì)開始工作，2023年11月，第二份聯(lián)合聲明將人工智能列為新興關(guān)鍵技術(shù)，強(qiáng)調(diào)七國集團(tuán)在此方面的合作，并鼓勵(lì)美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院與日本信息技術(shù)促進(jìn)機(jī)構(gòu)作為人工智能安全研究所的合作伙伴開展合作。

2.特朗普政府時(shí)期

2025年1月，特朗普第二屆政府就職，美國與歐盟成員國等主要發(fā)達(dá)國家的關(guān)系變得更加復(fù)雜。但正如2025年2月石破首相與特朗普總統(tǒng)的首腦會(huì)談所表明的那樣，截至此報(bào)告撰寫之時(shí)，日美關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定。

兩國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合聲明中表示，擬合作引領(lǐng)全球人工智能及其他關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，將兩國的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系提升到新的水平。為此，他們指示國內(nèi)相關(guān)部門加強(qiáng)日美經(jīng)濟(jì)合作。此外，日美企業(yè)在人工智能投資方面開展了大手筆合作（如軟銀、OpenAI等）。

在廢除拜登政府命令和發(fā)布特朗普政府新命令之后，特朗普第二任政府的人工智能治理開始有清晰走向。但隨著全球治理理念轉(zhuǎn)型，特朗普政府的人工智能戰(zhàn)略仍不夠明朗。日美應(yīng)形成共識(shí)，為人工智能治理的未來方向制定共同戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)對(duì)全球人工智能治理的影響力。

五、建議

（一）日本政府的人工智能能力建設(shè)

要全面實(shí)施人工智能法案，必須在日本政府內(nèi)部加強(qiáng)人工智能專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。日本應(yīng)建立一個(gè)包括學(xué)術(shù)界和企業(yè)在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)，在整個(gè)政府層面提高管理人工智能的能力。建議日本即將成立的人工智能戰(zhàn)略部門開展以下工作：

1.制定全面的人工智能創(chuàng)新戰(zhàn)略，并根據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)趨勢，向相關(guān)部門傳達(dá)指令。

2.通過符合國際規(guī)范的多方利益相關(guān)者流程，以靈活方式協(xié)調(diào)、發(fā)布治理指南。

3.采取合理的應(yīng)對(duì)措施，使政府能夠快速應(yīng)對(duì)各種現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.在所有部門推廣使用人工智能，并制定招募和培養(yǎng)人工智能人才的舉措。

（二）加強(qiáng)日本在全球

人工智能治理中的協(xié)調(diào)作用

日本在人工智能治理方面的領(lǐng)導(dǎo)作用需要擴(kuò)大到七國集團(tuán)以外，包括不限于：

1.與歐盟和美國等全球人工智能治理主要參與者進(jìn)行多邊協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)與發(fā)展中國家的聯(lián)系。

2.在七國集團(tuán)和經(jīng)合組織之外的機(jī)構(gòu)或組織中擴(kuò)大影響。

（三）對(duì)未來全球環(huán)境治理達(dá)成共識(shí)

日本和美國作為合作伙伴，可能對(duì)全球人工智能治理產(chǎn)生重大影響，因此必須對(duì)治理體系的未來發(fā)展形成共同愿景。優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)包括不限于：

1.全球背景下人工智能技術(shù)和治理的未來發(fā)展。

2.七國集團(tuán)在全球人工智能治理中的作用以及印度等發(fā)展中國家的參與。

此外，美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院與日本信息技術(shù)促進(jìn)機(jī)構(gòu)等研究機(jī)構(gòu)以及兩國企業(yè)之間的持續(xù)合作，將構(gòu)成未來人工智能領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)。

六、結(jié)論

隨著治理重點(diǎn)從安全轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，全球人工智能治理體系正在經(jīng)歷一場重大變革，特朗普政府在這一轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了重要作用，但其全球人工智能治理戰(zhàn)略仍不明確。日本也強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和互通性，并在國內(nèi)采取軟法治理方式，計(jì)劃發(fā)揮人工智能法案作用，打造世界典范，并籌劃在國際人工智能治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

因此，日本必須加強(qiáng)政府的人工智能專業(yè)知識(shí)及外交能力，以便與美國就使用人工智能技術(shù)支持創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長達(dá)成共識(shí)，并就全球人工智能治理的未來愿景展開政策探討。

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