1940年3月，中共中央向黨內(nèi)發(fā)出關(guān)于《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的指示，強(qiáng)調(diào)：“目前是國民黨反共頑固派極力反對我們在華北、華中等地建立抗日民主政權(quán)，而我們則必須建立這種政權(quán)，并已經(jīng)可能在各主要的抗日根據(jù)地內(nèi)建立這種政權(quán)的時候。”“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”此時，國民黨頑固派已將反共磨擦的重點(diǎn)由華北移至華中。他們憑借在華中的軍事優(yōu)勢，向共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新四軍武裝挑釁。在嚴(yán)峻的局勢下，以劉少奇為首的中原局領(lǐng)導(dǎo)長江以北蘇皖邊區(qū)的新四軍、八路軍，堅決實(shí)行武裝自衛(wèi)，并大刀闊斧地建立“三三制”抗日民主政權(quán)。

在蘇南根據(jù)地，1941年3月，由新四軍六師師長譚震林等人發(fā)起組織江南行政委員會，采取聘定的辦法，委聘了黨政軍及各界知名人士25人為行政委員會委員。4月1日正式成立江南行政委員會，何克希任主任，下轄六個行政督察專員公署。接著又籌建江南行政公署，后因日偽開始在蘇南東路地區(qū)“清鄉(xiāng)”，蘇南根據(jù)地縮小，斗爭環(huán)境險惡，建政工作被迫中斷。1943年3月，建立了蘇南行政公署，江渭清兼行署主任，鄧振詢?nèi)涡惺鸶敝魅?，下?3個縣政府及縣級政權(quán)。1944年春又建立4個專員公署。

在蘇中根據(jù)地，1941年3月即籌備召開蘇中參議會。后因日偽軍“掃蕩”不斷，無法產(chǎn)生民選的參議員，因此一直沿用蘇北臨時行政委員會的名稱。1942年5月，蘇北臨時行政委員會改組為蘇中行政公署，管文蔚任行署主任，下轄4個專區(qū)和1個特區(qū)。

在蘇北根據(jù)地，1941年9月，鹽阜區(qū)行政公署成立，宋乃德任行署主任，賀希明和黨外人士計雨亭任副主任，下轄9個縣政府。1942年3月淮海區(qū)專員公署撤銷，淮海區(qū)行政公署成立，李一氓任行署主任，黨外人士陳月齋任副主任，下轄8個縣政府和1個縣級辦事處。1945年6月，鹽阜、淮海兩區(qū)合并，成立統(tǒng)一的蘇北行政區(qū)。7月，蘇北臨時行政委員會成立，李一氓任主任委員，曹荻秋、計雨亭任副主任委員。8月，蘇北人民代表大會正式召開，選舉產(chǎn)生了蘇北行政委員會新的領(lǐng)導(dǎo)成員和出席中國解放區(qū)人民代表會議的代表。

在淮南根據(jù)地，1941年1月13日召開了津浦路東第一屆臨時參議會，出席會議的參議員共130人，其中開明士紳和各界人士就占50人，會議選舉鄧子恢為參議長，黨外人士朱雨江、趙堅為副參議長，并選舉鄧子恢為津浦路東聯(lián)防辦事處主任。1942年1月，路東聯(lián)防辦事處改為淮南蘇皖邊區(qū)行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任。1943年1月，成立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)津浦路東和路西兩個地區(qū)的淮南行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任，下轄路東、路西兩個專員公署，并繼續(xù)保留了路東、路西兩地區(qū)的臨時參議會。

在淮北根據(jù)地，1941年3月召開了皖東北第三屆各界代表大會，選舉產(chǎn)生了蘇皖邊區(qū)第一屆參議員，接著召開了蘇皖邊區(qū)第一屆臨時參議會，黨外人士孔祖南、吳靜宣分別當(dāng)選為正、副參議長。同年8月，淮北蘇皖邊區(qū)行政公署成立，劉瑞龍、劉玉柱分別任行署正、副主任，下轄10個縣政府。1942年10月10日，淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會召開，共239位參議員出席會議，明確規(guī)定參議會從開始時的民意咨詢機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)地的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。1944年12月，聯(lián)防辦事處調(diào)整為專員公署，從而在淮北根據(jù)地建立起行政公署—專員公署—縣政府—區(qū)政府的政權(quán)體系。

切實(shí)保障抗日人民的民主權(quán)利，是抗日民主政權(quán)的基本方針和任務(wù)之一。各級抗日民主政權(quán)為此開展了卓有成效的工作。各地相繼頒布了人權(quán)保障條例，主要有淮海區(qū)參議會通過的《淮海區(qū)修正人權(quán)保障條例》，淮北蘇皖邊區(qū)參議會通過的《淮北蘇皖邊區(qū)保障人權(quán)財產(chǎn)權(quán)及保護(hù)工商業(yè)條例》，鹽阜區(qū)行政公署頒布的《鹽阜區(qū)行政公署保障人權(quán)暫行條例》和蘇中行政公署頒布的《蘇中區(qū)人權(quán)財權(quán)保障條例》等。各級抗日民主政權(quán)把立法工作作為反對官僚專制，實(shí)行民主政治的重要內(nèi)容來貫徹落實(shí)。在短短幾年中，各根據(jù)地因地制宜地制定頒布了涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等各方面的法令條例，初步形成了新民主主義法制體系。

江蘇各根據(jù)地的抗日民主政權(quán)是自上而下逐步建立起來的。由于尖銳復(fù)雜的三角斗爭環(huán)境，各地一般先建立區(qū)、縣以上各級政權(quán)機(jī)構(gòu)，對鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)則仍然沿用原來的保甲制，并留用了大量的鄉(xiāng)、保長。這對維護(hù)新開辟地區(qū)的社會秩序，組織民眾開展抗日和擁軍等工作起到了一定的作用。但是，保甲制度的繼續(xù)存在，不可避免地使得一些地方仍為封建勢力所把持。1942年春召開的華中局第一次擴(kuò)大會議確定，將千百年來便利封建階級統(tǒng)治人民的政權(quán)機(jī)構(gòu)加以徹底改造，使下層政權(quán)掌握在共產(chǎn)黨員與進(jìn)步分子手中，掌握在可靠的群眾積極分子手中。會后，各根據(jù)地有計劃、分步驟地進(jìn)行了基層政權(quán)的改造工作。

在淮北根據(jù)地，淮北蘇皖邊區(qū)行政公署首先頒布了《關(guān)于行政區(qū)劃分的決定（草案）》等法令條例，規(guī)定行政區(qū)劃分原則是“適合簡政、民主、便于行政領(lǐng)導(dǎo)、便于進(jìn)行抗戰(zhàn)動員、便于工作深入五個原則”。廢除保甲制，實(shí)行人民代表會制，將原來的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保、甲五級改為縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級，一般以1000至2000人為一小鄉(xiāng)，以8至13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一區(qū)。到1944年6月，淮北根據(jù)地中心區(qū)的885個鄉(xiāng)，已有637個鄉(xiāng)實(shí)行了鄉(xiāng)選和新鄉(xiāng)制，占總數(shù)的79%。各階層人民已能運(yùn)用參政的權(quán)力來保護(hù)自己的利益，大大提高了抗戰(zhàn)積極性。同時，按照“三三制”和民主集中制原則成立的人民代表會，吸收了各方面的優(yōu)秀人才。

蘇中根據(jù)地的基層政權(quán)改造工作是1943年春開始的。4月，蘇中行政公署在臺北縣萬盈鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)選試點(diǎn)工作。6月，公布了《蘇中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》和《蘇中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府暫行選舉法》，同時就改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)出指示信，要求各地從實(shí)際情況出發(fā)，采用四種形式來完成基層政權(quán)。此后，蘇中根據(jù)地逐步形成了改造基層政權(quán)的高潮。到1943年底，蘇中根據(jù)地1560個行政鄉(xiāng)中，實(shí)行新鄉(xiāng)制的有76個鄉(xiāng)，通過鄉(xiāng)選產(chǎn)生臨時鄉(xiāng)政委員會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的有387個鄉(xiāng)，實(shí)行人事改造的有693個鄉(xiāng)，共有1156個鄉(xiāng)經(jīng)過了政權(quán)改造工作，占全區(qū)總鄉(xiāng)數(shù)的74%。

（本專欄由江蘇省地方志工作辦公室和江南時報社共同推出。第14期全文詳見江南時報網(wǎng)。）