圖/深圳南山區(qū)委宣傳部供

人們很容易給深圳貼上各類標(biāo)簽，如“外貿(mào)第一城”“中國硅谷”等等，這些標(biāo)簽更多展示了深圳經(jīng)濟經(jīng)過45年高速發(fā)展所取得的成就。

但是隨著時間的推移，人們可能很容易淡忘，經(jīng)濟奇跡的背后離不開深圳一以貫之的制度創(chuàng)新。

從45年前炸山填海的爆破聲，到今年6月《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進深圳綜合改革試點深化改革創(chuàng)新擴大開放的意見》對外發(fā)布，持續(xù)制度創(chuàng)新的精神一直是深圳發(fā)展的重要底色，這也是深圳特區(qū)免于“平庸”的關(guān)鍵。

日新月異的前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū) 圖/深圳市委宣傳部供

制度創(chuàng)新的絕對高地

人們對于深圳的記憶總是與諸多“第一”相聯(lián)系。1979年7月，中國第一個對外開放的工業(yè)區(qū)——蛇口工業(yè)區(qū)破土動工，其炸山填海的場面被視為開啟深圳特區(qū)建設(shè)甚至改革開放的序幕。

1980年，建設(shè)中的深圳蛇口。圖/視覺中國

蛇口工業(yè)區(qū)在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，就引進了14個項目，總投資額達5億港元。1979年12月，招商局與瑞士大昌洋行集團有限公司達成協(xié)議，共同組建中瑞機械工程有限公司，成為蛇口工業(yè)區(qū)，也是國內(nèi)第一家中外合資企業(yè)，招商局占股60％，外資企業(yè)占股40％。這家企業(yè)將總部設(shè)在香港，分公司和總廠設(shè)在蛇口工業(yè)區(qū)，從事買賣、租賃建筑機械，承建土木建筑工程，制造與租賃鋼管樓架等工程業(yè)務(wù)，其位于蛇口工業(yè)區(qū)的總廠只用時10個月便建成投產(chǎn)。

截至1983年底，蛇口工業(yè)區(qū)引進項目達到74項，引進資金15億港元，其中外資占比64％，其中不僅包括引進第一座加工廠這樣的工業(yè)項目，也引進了第一家外資酒店。

而蛇口工業(yè)區(qū)所創(chuàng)下諸多“第一”的背后，離不開一系列制度創(chuàng)新。

蛇口工業(yè)區(qū)雖然位于當(dāng)時的寶安縣，但是最初其建設(shè)和經(jīng)營管理由招商局全權(quán)負責(zé)。工業(yè)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置從實際需求出發(fā)，因事設(shè)人設(shè)機構(gòu)，沒有固定模式。根據(jù)黨政企分工的原則，實行管委會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負責(zé)制。管委會相當(dāng)于總公司，各專業(yè)公司相當(dāng)于子公司，前者的主要職能是決定投資方向和進行宏觀管理，各專業(yè)公司的主要職能是從事具體經(jīng)營。而且無論是管委會還是專業(yè)公司的干部，都不劃定級別。從內(nèi)地調(diào)來的干部，不論原來職務(wù)高低，都必須根據(jù)工作需要和能力重新聘用。

蛇口工業(yè)區(qū)像是一個撕開的口子，“蛇口模式”的成功直接推動了1984年沿海14個城市的全面開放。由此，深圳也開始承擔(dān)起進行改革試點，再將成熟經(jīng)驗復(fù)制、推廣至全國的任務(wù)，這使得深圳始終是制度創(chuàng)新高地。

其中，為數(shù)不少制度創(chuàng)新成果的影響延續(xù)到當(dāng)下。1986年，深圳成為全國社會保障體系改革的試點，借鑒新加坡等國經(jīng)驗，在蛇口探索企業(yè)建立社會保險制度的基礎(chǔ)上，建立了以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、職工自我保障和社會共濟相結(jié)合，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷的社會保障制度，先后出臺《深圳市社會保險暫行規(guī)定》《職工養(yǎng)老保險及住房公積金實施細則》《職工醫(yī)療保險實施細則》等文件。深圳當(dāng)年建立的社會保險制度框架沿用至今。

2020年10月，《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》公開發(fā)布，支持深圳實施綜合授權(quán)改革試點。方案實施5年來，深圳共形成48項經(jīng)驗舉措。

比如當(dāng)下備受關(guān)注的低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，深圳利用特區(qū)立法權(quán)限，率先出臺全國首部關(guān)于低空經(jīng)濟的地方專項法規(guī)。目前，深圳已累計開通無人機航線近300條，完成載貨飛行170多萬架次。

長期以來，我國海上石油平臺的物資補給主要依賴船舶運輸，單程可能需要10小時以上，使用直升機成本高昂。使用電動垂直起降航空器運輸能夠解決這樣的痛點，但是無人機海上低空作業(yè)在國內(nèi)并沒有過應(yīng)用的先例，而要開放這樣的應(yīng)用場景并不容易，從空域?qū)徟桨踩Ｕ隙家?jīng)過各方協(xié)調(diào)。

2024年初，深圳推出了全國首部低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進專項法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進條例》，明確要求交通運輸部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌低空物流發(fā)展，加強無人駕駛航空器在快遞、即時配送等物流配送服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。在制度創(chuàng)新的支持下，深圳開放了海上低空作業(yè)等低空飛行的應(yīng)用場景，從流程審批到飛行站點、網(wǎng)絡(luò)通信等方面予以保障。

工作中的大疆無人機 圖/深圳市委宣傳部供

如果說蛇口工業(yè)區(qū)在改革開放之初承擔(dān)起“特區(qū)中的特區(qū)”的角色，那么如今前海合作區(qū)正在當(dāng)下扮演這一角色。

盡管幾經(jīng)更名，但是深圳市前海管理局政策研究和制度創(chuàng)新處自前海合作區(qū)2010年成立伊始便已經(jīng)設(shè)立，統(tǒng)籌制度創(chuàng)新一直是其核心職能。

在深圳綜合改革試點已經(jīng)形成的48項經(jīng)驗舉措中，有17項在前海合作區(qū)率先落地。政策研究和制度創(chuàng)新處相關(guān)負責(zé)人表示，前海將充分發(fā)揮改革“試驗田”作用，在深圳新一階段綜合改革試點的任務(wù)中，積極推動有條件先行先試的改革任務(wù)在前海率先落地。

在前海合作區(qū)中，前海蛇口自貿(mào)片區(qū)更是其中的制度創(chuàng)新高地。根據(jù)中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院發(fā)布的《2024—2025年度中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)》，前海蛇口自貿(mào)片區(qū)在制度創(chuàng)新能力和水平上，連續(xù)第四年位居全國57個自貿(mào)試驗片區(qū)榜首，已經(jīng)累計在全國復(fù)制推廣104項制度創(chuàng)新成果。

細看這些制度創(chuàng)新成果不難發(fā)現(xiàn)，其主要涉及在當(dāng)下制度型開放的要求下，貿(mào)易、投資、資金流動、交通運輸、人員往來自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動等方面的創(chuàng)新。

2009年11月13日，深圳前海填海區(qū)現(xiàn)場。圖/視覺中國

以開放“倒逼”改革

對外開放始終是深圳的底色。通過對外開放，引進資本、技術(shù)和管理，迅速彌補中國經(jīng)濟與發(fā)達經(jīng)濟體的差距，這也成為深圳特區(qū)建設(shè)的初衷。于是，深圳在較短時間內(nèi)改善投資環(huán)境，逐步吸引了一批港資“三來一補”企業(yè)，打造出改善環(huán)境、引進外資、增加出口、增加就業(yè)、發(fā)展外向型經(jīng)濟的深圳模式。

這一方面讓深圳此后一直蟬聯(lián)全國大城市中出口總額第一，其出口總額一度占據(jù)全國40％左右，使得深圳以及背后的珠三角成為“世界工廠”；另一方面，深圳的一些制度創(chuàng)新在相當(dāng)程度上是特區(qū)開放“倒逼”的結(jié)果。

深圳特區(qū)在建設(shè)初期，需要解決城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中的資金、物資、勞動力等要素的來源問題，必然需要各種要素以市場化方式配置，這就和當(dāng)時計劃經(jīng)濟條件下的金融管理體制、商品流通體制、物資分配體制、價格管理體制、勞動管理體制等發(fā)生矛盾，倒逼深圳通過制度創(chuàng)新形成適應(yīng)特區(qū)建設(shè)的新體制、新機制。改善投資環(huán)境，首先就需要投資基礎(chǔ)設(shè)施，這就面臨錢從哪里來的問題。在深圳特區(qū)建立初期，為解決宿舍建設(shè)資金缺口問題，深圳市房管局決定通過貿(mào)易補償?shù)姆绞?，采取政府出地，港商出資，利潤雙方分成的方式建成國內(nèi)第一個商品房小區(qū)——東湖麗苑，面向香港居民出售，并且提供一次性付款9.5折、購房落戶等政策，刺激了一批在內(nèi)地有親屬的香港居民購房，盈利用來建設(shè)宿舍。為此，深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司在1980年1月成立，負責(zé)涉外房地產(chǎn)工作，成為內(nèi)地首家公司。

這不僅解決了一時資金缺口問題，更開創(chuàng)了國內(nèi)土地有償使用的先河。此后，政府開始對國有土地收取土地使用費，但是土地使用費更多只是象征性征收。據(jù)統(tǒng)計， 至1986年底， 深圳市政府劃撥土地82平方公里，興建這批土地之上的基礎(chǔ)設(shè)施耗費13億元，而收取的土地使用費只有3800多萬元，僅占同期政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的3.9％，尚不夠償還政府一年的貸款利息。直到1987年12月，深圳市委、市政府決定舉行一次土地“公開競投”，這是國內(nèi)首次公開拍賣國有土地使用權(quán)，徹底終結(jié)此前土地?zé)o償、無期限使用的制度。

如今，深圳仍然在通過更高水平的制度型開放“倒逼”制度創(chuàng)新，以實現(xiàn)資源的更優(yōu)配置。

“制度型開放需要對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，前海合作區(qū)積極落實中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進制度型開放的若干措施》（簡稱《若干措施》）等文件，主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放?！度舾纱胧愤m用于前海的33條試點措施已全部落地?！鼻昂９芾砭终哐芯亢椭贫葎?chuàng)新處相關(guān)負責(zé)人表示。

比如在市場準(zhǔn)入方面，前海合作區(qū)在國內(nèi)首次面向外資企業(yè)發(fā)放增值電信業(yè)務(wù)牌照?！斑@是在電信增值業(yè)務(wù)的眾多細分領(lǐng)域中，首次向外資企業(yè)開放其中兩個領(lǐng)域的牌照，西門子成為第一個吃螃蟹的人，經(jīng)過兩三年發(fā)展，目前公司營收已經(jīng)過億元。這是企業(yè)與政府合力推動的結(jié)果?！鼻昂９芾砭挚萍紕?chuàng)新處相關(guān)負責(zé)人表示。

相比于早期以引入“兩頭在外”的加工企業(yè)帶動外向型經(jīng)濟發(fā)展，電信業(yè)這樣的服務(wù)業(yè)正成為深圳下一步開放的重點。2024年，深圳的服務(wù)貿(mào)易進出口總額也創(chuàng)歷史新高，達到1402.4億美元。

除去放寬市場準(zhǔn)入，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副院長、前海分院院長曲建撰文表示，服務(wù)貿(mào)易正在成為制度型開放的重要支點，支撐深圳提升要素配置效率、推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級、深化國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對接。與貨物貿(mào)易側(cè)重“物”的流動不同，服務(wù)貿(mào)易的核心在于“人財物數(shù)車”五類關(guān)鍵要素的制度創(chuàng)新與跨境協(xié)同。

深圳前海建筑群 圖/深圳前海宣傳文化處供

曲建介紹，前海合作區(qū)就在圍繞“人財物數(shù)車”五類要素開展制度創(chuàng)新?！叭恕钡姆矫?，如率先建立港澳專業(yè)人士職業(yè)資格認可清單，探索備案執(zhí)業(yè)制度，支持香港建筑師、會計師、律師等專業(yè)人士無須考試即可在前海執(zhí)業(yè)；“財”的方面，如推動包括跨境人民幣貸款、跨境雙向發(fā)債、跨境雙向資金池等“六個跨境”金融創(chuàng)新，提升資本要素跨境流通效率；“物”的方面，在于構(gòu)建更加高效順暢的跨境物品流通，尤其是科研材料、核心零部件等高附加值要素的跨境通關(guān)；“數(shù)”的方面，如探索數(shù)據(jù)跨境流動分類管理機制，推動不涉敏感性信息的企業(yè)數(shù)據(jù)安全高效流通；“車”的方面，加強口岸物流與運輸設(shè)施協(xié)同，形成高效的交通與商品流轉(zhuǎn)體系。

比如在深港合作方面，前海合作區(qū)將“深港青年夢工場”打造為面向香港科創(chuàng)團隊的孵化基地。2024年，在夢工場建立10年之際，正式推出“1元入駐、5億基金、10萬平方米空間”的“1510”計劃。截至今年4月，夢工場已累計孵化港澳創(chuàng)業(yè)團隊983家。

深圳北站港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心 圖/深圳龍華區(qū)委宣傳部供

再比如綜合改革試點屢次提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”“深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革”等內(nèi)容，深圳一直在探索如何實現(xiàn)作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)跨境流通。

今年4月，深港數(shù)據(jù)跨境安全便捷通道正式啟動，標(biāo)志著深港兩地在數(shù)據(jù)要素流通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。該通道將率先在醫(yī)療領(lǐng)域試點應(yīng)用，支持病歷互通、醫(yī)保核賠、遠程診療、科研合作等醫(yī)療數(shù)據(jù)跨境場景，幫助灣區(qū)居民享受到更加便利的跨境醫(yī)療服務(wù)，推動灣區(qū)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)一體化、高質(zhì)量發(fā)展。

深圳前海國際人才港 圖/深圳市委宣傳部供

制度創(chuàng)新激發(fā)市場活力

隨著改革開放的推進，民營經(jīng)濟在深圳逐步發(fā)展壯大起來，深圳已經(jīng)成為我國最重要的民營高科技企業(yè)集聚和創(chuàng)新基地，這背后是深圳不斷轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的結(jié)果。有分析認為，如果沒有長期在產(chǎn)權(quán)制度、行政管理體制、科技管理體制、金融體制等方面的改革探索，沒有比較完善的市場環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，深圳高科技產(chǎn)業(yè)的崛起是不可能的。1987年深圳市政府就出臺了全國首個《關(guān)于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，鼓勵高科技人員以技術(shù)專利、管理等要素入股。20世紀(jì)90年代，深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)主張國有企業(yè)的股份制和混合所有制改革，還特別提出企業(yè)要實行員工持股。如果沒有這一系列產(chǎn)權(quán)制度改革，恐怕就不會成就華為、中興等一批高科技企業(yè)。

在民營企業(yè)發(fā)展過程中，政府會給予一些必要支持，但是直接支持較少，更多是創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境和服務(wù)體系。

20世紀(jì)90年代末期，深圳便提出政府要從計劃經(jīng)濟的管理方式向市場經(jīng)濟的管理方式轉(zhuǎn)變，率先在全國開展審批制度改革。深圳市政府成立審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，正式發(fā)布實施《深圳市政府審批制度改革方案》。1999年2月還以政府令的形式發(fā)布施行了《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》，在這一輪改革中，深圳市政府部門和單位審批事項減少了418項，減幅達57.8％。

深圳的營商環(huán)境一直在國內(nèi)名列前茅，在2024年世界銀行《營商環(huán)境報告》模擬評估中，深圳營商環(huán)境進入全球前20名。

市場監(jiān)督管理部門是優(yōu)化營商環(huán)境的主力軍，多數(shù)工作都與優(yōu)化營商環(huán)境有關(guān)，涉及的部門達到十余個，而深圳是國內(nèi)最早實現(xiàn)市場監(jiān)督管理部門“大部制改革”的地方，2009年整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)等部門，2014年整合藥監(jiān)部門。2019年全國范圍內(nèi)的市場監(jiān)督管理部門“大部制改革”，正是在深圳先行先試的基礎(chǔ)上進行的，甚至“市場監(jiān)督管理”這一部門名稱也是沿襲深圳的部門命名方式。

深圳市市場監(jiān)督管理局相關(guān)負責(zé)人表示，深圳是國內(nèi)最早進行商事登記制度改革的城市，當(dāng)時成立深圳市商事登記制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，開始探索一些“寬進嚴管”的政策。

2013年3月，深圳在全國率先實施“三證合一”。2015年7月，又率先在全國實施“多證合一、一照一碼”，實現(xiàn)五證合一，使用統(tǒng)一社會信用代碼，一照一碼，全國通行。隨后，深圳根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境的需要，陸續(xù)將多項登記備案事項納入“多證合一”范圍。2018年3月，原國家工商總局等十三部門聯(lián)合發(fā)文，確定在全國統(tǒng)一推行“多證合一”，首批實行“二十四證合一”。

深圳全面梳理了全市涉企證照事項，相比國家部委要求更進一步，制定《深圳市2018年推進“多證合一”信息共享改革工作方案》，將14個部門30項涉企證照事項登記合一，目前已經(jīng)將企業(yè)開辦全流程壓縮至0.5天。

營商環(huán)境的優(yōu)化激發(fā)出民營經(jīng)濟的更大活力，2024年深圳新設(shè)經(jīng)營主體56.16萬戶，總數(shù)超過440萬戶，總量和創(chuàng)業(yè)密度穩(wěn)居全國大中城市首位。

除去這樣“刀刃向內(nèi)”，不斷優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新，深圳也在不斷探索如何轉(zhuǎn)變政府職能，更好發(fā)揮政府的作用。比如深圳不斷建立和完善不同層次的為高科技發(fā)展服務(wù)的金融服務(wù)體系。高科技是高投入、高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，沒有不同層次的金融資本服務(wù)體系，高科技的發(fā)展是不可能的。

經(jīng)過幾十年的持續(xù)努力，目前深圳不僅有主要為高科技機構(gòu)服務(wù)的中小板、創(chuàng)業(yè)板的證券市場，也形成了大批的天使投資基金、風(fēng)險投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金以及私募基金等為高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段提供金融服務(wù)的多層次、多元化資本市場，還有高質(zhì)量的法律、審計、投行等專業(yè)服務(wù)體系。

深圳前海慢行步道，利用高速天橋下方空間，改造成市民游客騎行游樂的好去處，也是深圳山海連城綠道的一部分。圖/深圳寶安區(qū)委宣傳部供

深圳在1994年成立了全國第一家為解決中小科技企業(yè)融資難問題設(shè)立的“高新投”，1999年成立最大規(guī)模的專門從事創(chuàng)業(yè)投資的“創(chuàng)新投”。21世紀(jì)初，又專門成立為中小科技企業(yè)提供擔(dān)保的“深圳中小企業(yè)信用擔(dān)保中心”等。目前，深圳擁有的創(chuàng)投機構(gòu)數(shù)量占全國五分之一，國內(nèi)20強創(chuàng)投企業(yè)中，近半數(shù)為深圳企業(yè)。深圳中小創(chuàng)業(yè)板上市公司數(shù)量連續(xù)11年居全國大中城市首位。

再比如，深圳知識產(chǎn)權(quán)工作一直以來都走在全國前列。深圳市市場監(jiān)督管理局相關(guān)負責(zé)人表示，作為民營經(jīng)濟特別發(fā)達的城市，深圳企業(yè)的研發(fā)投入連續(xù)多年保持兩位數(shù)增長，深圳的專利創(chuàng)造也基本來自企業(yè)，因此知識產(chǎn)權(quán)保護也是營商環(huán)境的重要組成。為此，深圳2019年出臺全國首部綜合性知識產(chǎn)權(quán)保護地方性條例，并入選首批國家知識產(chǎn)權(quán)強市建設(shè)示范城市。主要圍繞“20+8”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群和未來產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護需求，制定發(fā)布大數(shù)據(jù)、跨境電商等領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護指引文件，不斷完善新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則。

“深圳依然有強烈的緊迫感，一方面在先行先試的基礎(chǔ)上要起到示范作用，也就是形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗；另一方面國內(nèi)其他地方在優(yōu)化營商環(huán)境方面也有‘后發(fā)’優(yōu)勢，深圳也在不斷對標(biāo)?！鄙钲谑惺袌霰O(jiān)督管理局相關(guān)負責(zé)人表示。

發(fā)于2025.8.25總第1201期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：深圳奇跡背后的制度創(chuàng)新

記者：陳惟杉 呂雪良

編輯：閔杰