■趙善梅

近日召開的中央城市工作會(huì)議指出，中國城市更新進(jìn)入“提質(zhì)增效”新階段，強(qiáng)調(diào)“以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效”。實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的重要舉措。在我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的背景下，城市更新成為激活城市發(fā)展動(dòng)能、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要實(shí)踐路徑。

何為城市內(nèi)涵式發(fā)展

內(nèi)涵式發(fā)展是習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的一個(gè)重要理念。由“外”向“內(nèi)”的轉(zhuǎn)變，折射出我國城市發(fā)展理念的演進(jìn)。內(nèi)涵式發(fā)展強(qiáng)調(diào)從城市內(nèi)部挖掘潛力、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升品質(zhì)和效率，避免傳統(tǒng)“攤大餅”式的粗放擴(kuò)張。推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展，要將創(chuàng)新作為城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，更加注重以人為本，要從“大?guī)模增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效”，從“規(guī)模速度”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效益”，通過城市“品質(zhì)提升”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

圖片來源/新華社

城市更新是推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在要求

步入新發(fā)展階段，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主旋律。城市更新通過對低效空間的重新利用、基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化升級、公共服務(wù)的均衡配置、歷史文脈的保護(hù)與延續(xù)，全面提高城市的經(jīng)濟(jì)活力、環(huán)境品質(zhì)、文化魅力和治理效能，是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和重要內(nèi)容。

城市更新是提升城市品質(zhì)的重要途徑。城市更新對建成區(qū)實(shí)施系統(tǒng)化、有針對性的改造提升，包含修繕老房子、修整水電氣管網(wǎng)、修路、添置綠地公園和公共服務(wù)設(shè)施、整治市容市貌、清除安全隱患等，進(jìn)而解決好“城市病”，通過“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，重塑城市肌理，優(yōu)化空間布局，極大提升城市面貌、功能和宜居程度，使城市變得更美好、更宜人。

城市更新是破解資源約束與推動(dòng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措。不同于過去的城市發(fā)展方式——外延型發(fā)展，城市更新把目光從增量投向存量，在盤活閑置低效利用的存量建設(shè)用地（舊廠房、舊市場、城中村等）上做文章，以功能置換、空間重構(gòu)、集約開發(fā)等方法挖掘存量空間潛力、優(yōu)化土地利用水平和產(chǎn)出效果，不僅是緩解土地供求矛盾的關(guān)鍵路徑，更是推動(dòng)城市發(fā)展方式由粗放式擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式提升、集約高效的重要抓手，引導(dǎo)城市發(fā)展由數(shù)量增長轉(zhuǎn)為質(zhì)量提升、效益提高，達(dá)到“向存量要空間、向存量要效益”的目的。

城市更新是增進(jìn)民生福祉的重要方式。城市更新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是滿足人民對美好生活的向往。通過交通路網(wǎng)完善、老化管網(wǎng)改造、防洪排澇體系建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，加裝電梯、增設(shè)停車位、補(bǔ)建養(yǎng)老托幼設(shè)施等完整社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，極大提升居民生活的便利性。城市更新直接回應(yīng)了居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的居住環(huán)境改善和生活品質(zhì)提升需求，可以讓居民真切感受到身邊環(huán)境變好了、生活方便了、社區(qū)更有歸屬感，切實(shí)解決急難愁盼問題。所以，城市更新是民生工程，是讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強(qiáng)居民獲得感、幸福感、安全感的方式。

城市更新是培育城市經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要途徑。與傳統(tǒng)的“大拆大建”相比，高質(zhì)量城市更新關(guān)注存量挖掘，具備投資時(shí)間短、乘數(shù)效應(yīng)高、就業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)的特點(diǎn)，可以激活區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活力，環(huán)境改善和功能提升會(huì)明顯提升區(qū)域價(jià)值，周邊的土地升值、商業(yè)繁榮也會(huì)刺激消費(fèi)需求。更新過程中的綠色建筑、智能技術(shù)、新材料的應(yīng)用也會(huì)推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市更新不只是城市功能的再造，更是經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的轉(zhuǎn)換與升級，給城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展拓展了新的增長空間和動(dòng)力源泉。

推動(dòng)城市更新的對策建議

第一，優(yōu)化規(guī)劃政策，構(gòu)建“底線管控+彈性引導(dǎo)”的城市更新規(guī)劃體系。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)。確保城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)、空間布局上的充分銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建立差別化的規(guī)劃引導(dǎo)與管控機(jī)制。針對不同區(qū)域類型（如中心城區(qū)、近郊區(qū)、縣城）、不同更新單元類型（如居住類、產(chǎn)業(yè)類、商業(yè)類、歷史文化類），制定差異化的規(guī)劃控制指標(biāo)和引導(dǎo)策略，避免“一刀切”。劃定并嚴(yán)守各類保護(hù)紅線。嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控要求。同時(shí)，在城市更新范圍內(nèi)，科學(xué)劃定歷史文化保護(hù)線、城市風(fēng)貌控制線、公共空間保障線等，確保城市文脈延續(xù)和公共利益優(yōu)先。賦予規(guī)劃適度的彈性與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在堅(jiān)守底線的前提下，針對城市更新項(xiàng)目的特殊性和復(fù)雜性，探索建立更為靈活的規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、功能混合兼容、容積率獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移等彈性管理機(jī)制，并建立規(guī)范的動(dòng)態(tài)維護(hù)和公眾監(jiān)督程序。

第二，創(chuàng)新土地政策，激發(fā)存量土地潛能，保障多元權(quán)益。全面推廣土地復(fù)合利用與立體開發(fā)。鼓勵(lì)在城市更新項(xiàng)目中推行M0（新型產(chǎn)業(yè)用地）、M1（一類工業(yè)用地兼容研發(fā)、辦公、商業(yè)等功能）等土地混合利用模式，促進(jìn)產(chǎn)城融合。探索地上、地下空間的分層設(shè)立使用權(quán)和分層出讓模式，提高土地利用的集約化、立體化水平。完善土地置換、收購、整合與收益分配機(jī)制。針對產(chǎn)權(quán)分散的老舊小區(qū)、舊廠區(qū)，探索政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與的土地整合與置換模式。明確不同產(chǎn)權(quán)主體在土地增值收益中的分配規(guī)則，保障原產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，激發(fā)其參與更新的積極性。創(chuàng)新集體建設(shè)用地入市與更新路徑。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市參與城市更新。探索“村集體+經(jīng)營主體+政府監(jiān)管”的合作更新模式，完善收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民集體和成員的長遠(yuǎn)利益。

第三，拓展資金政策，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的投融資體系。設(shè)立城市更新引導(dǎo)基金。發(fā)揮各級財(cái)政資金的杠桿作用，吸引金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)資本共同參與，形成市場化運(yùn)作的城市更新基金，重點(diǎn)支持具有示范效應(yīng)、公共屬性較強(qiáng)或融資難度較大的更新項(xiàng)目。大力推廣和規(guī)范PPP、REITs等市場化融資模式。進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目的操作流程，明晰政府與社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利關(guān)系，增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力。積極爭取將符合條件的城市更新項(xiàng)目（如保障性租賃住房、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)設(shè)施等）納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)范圍，盤活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道。鼓勵(lì)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對城市更新特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品（如中長期更新貸款、并購貸款等），優(yōu)化審批流程，合理確定利率和擔(dān)保條件。支持保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老基金等長期資本依規(guī)參與城市更新。探索使用者付費(fèi)與運(yùn)營收益反哺機(jī)制。對于具有經(jīng)營性收益的更新項(xiàng)目，建立合理的成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制，通過使用者付費(fèi)、廣告收益、租金收入等反哺項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

第四，完善社會(huì)政策，構(gòu)建包容性、參與式的協(xié)商治理框架。健全“政府引導(dǎo)—專業(yè)輔導(dǎo)—社區(qū)組織—居民主體”的協(xié)商共治機(jī)制。將“共同締造”理念制度化、常態(tài)化。強(qiáng)化街道、社區(qū)黨組織在城市更新中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，培育和支持社區(qū)規(guī)劃師、社會(huì)工作者、志愿者隊(duì)伍等專業(yè)力量深度參與，賦能社區(qū)居民組織，確保居民在更新項(xiàng)目的需求識別、方案設(shè)計(jì)、過程監(jiān)督、效果評價(jià)等環(huán)節(jié)擁有實(shí)質(zhì)性話語權(quán)。切實(shí)保障社區(qū)居民（特別是弱勢群體）的合法權(quán)益。對涉及搬遷安置的更新項(xiàng)目，堅(jiān)持“先安置、后搬遷”或提供多種安置方式，保障補(bǔ)償安置方案公平合理、公開透明。關(guān)注老年人、低收入家庭等弱勢群體的特殊需求，在更新改造中同步完善無障礙設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)幫扶服務(wù)等。建立常態(tài)化的矛盾調(diào)處與利益平衡機(jī)制。針對城市更新過程中存在的各類矛盾和利益平衡問題，建立政府、法律界人士、社區(qū)居民代表等參與的調(diào)解和仲裁機(jī)制，使各種矛盾能得到及時(shí)、公正、有效地化解。

第五，健全技術(shù)與管理政策，提升城市更新的智慧化、精細(xì)化和綠色化水平。制定和推廣城市更新的綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)體系。對既有建筑節(jié)能改造、可再生能源應(yīng)用、海綿城市建設(shè)、廢棄物資源化利用等提出技術(shù)要求及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目走綠色低碳發(fā)展道路。大力推動(dòng)BIM、CIM等數(shù)字化技術(shù)在城市更新全過程中的應(yīng)用。支持地方政府和經(jīng)營主體建設(shè)CIM基礎(chǔ)平臺(tái)，鼓勵(lì)在城市更新項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)深化BIM技術(shù)應(yīng)用，提升項(xiàng)目管理的智慧化、精細(xì)化水平。加強(qiáng)基層專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)與能力提升。通過專門培訓(xùn)、人才引進(jìn)、購買專業(yè)服務(wù)等形式，提升基層政府在城市更新方面的規(guī)劃、經(jīng)營能力以及法律、金融等方面的專業(yè)水平。促使高校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)學(xué)會(huì)等給予基層技術(shù)咨詢，提供智力援助。建立健全城市更新項(xiàng)目的全生命周期管理與績效評估機(jī)制。明確城市更新項(xiàng)目長期運(yùn)營維護(hù)的責(zé)任主體和資金渠道，防止出現(xiàn)“重建設(shè)、輕管理”的情況，構(gòu)建起科學(xué)的城市更新項(xiàng)目績效評價(jià)體系，定時(shí)對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益執(zhí)行評價(jià)工作，把評價(jià)的結(jié)果當(dāng)成后續(xù)方針修正及項(xiàng)目批復(fù)的必要根據(jù)。

［作者系湖北省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所（湖北省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所）副研究員］

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