文/謝逸楓

閑置土地收儲(chǔ)專項(xiàng)債終于迎來(lái)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2025年2月24日，廣東發(fā)行304億專項(xiàng)債用于回收閑置存量土地，成為2025年全國(guó)首例發(fā)行專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地的地方。一旦此次發(fā)行成功后，資金到位，意味著收儲(chǔ)成功。

土地專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地的政策自2024年5月發(fā)起，到6月實(shí)施妥善處置閑置存量土地若干政策18條舉措，10月提出允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地。

11月專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知，12 月優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)，再到2025年1月研究擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，允許用于房地產(chǎn)相關(guān)的‘兩個(gè)領(lǐng)域，1月土地儲(chǔ)備管理辦法修改。

筆者跟蹤數(shù)據(jù)顯示，截至2025年2月25日，全國(guó)共有47市14縣7區(qū)（其中廣東省24市6縣）公布專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量土地公示，涉及宗數(shù)、面積、金額、價(jià)格的城市27市7縣，沒(méi)有涉及宗數(shù)、面積、金額的城市共有20市7縣7區(qū)。

目前全國(guó)47市14縣7區(qū)沒(méi)有一個(gè)市縣區(qū)成功發(fā)行一張閑置土地收儲(chǔ)專項(xiàng)債券，僅僅是2025年2月24日公開(kāi)廣東省財(cái)政廳公開(kāi)關(guān)于2025年廣東省政府專項(xiàng)債券（八期～九期）發(fā)行有關(guān)事宜的通知，其實(shí)是債券發(fā)行招標(biāo)。

截至2月22日，廣州、佛山、惠州、珠海、中山、江門等城市公示的2025年度第一批擬用專項(xiàng)債收回收購(gòu)存量閑置土地項(xiàng)目超220宗，擬收購(gòu)總金額合計(jì)433.2億元，本次廣東省擬發(fā)行收回收購(gòu)存量閑置土地專項(xiàng)債304億元，占比七成。

截至2月25日，廣東省24市6縣公示的首批擬用專項(xiàng)債收購(gòu)?fù)恋仨?xiàng)目超220宗，擬收購(gòu)總金額合計(jì)474億元（474.9054億元），本次廣東省擬發(fā)行收回收購(gòu)存量閑置土地專項(xiàng)債304億元（304.4359億元），占比六成。

2025年2月24日，廣東省財(cái)政廳公開(kāi)關(guān)于2025年廣東省政府專項(xiàng)債券（八期～九期）發(fā)行有關(guān)事宜的通知，發(fā)行307.1859億，其中304.4359億元專項(xiàng)債用于回收閑置存量土地，成為全國(guó)首例發(fā)行收回收購(gòu)存量閑置土地專項(xiàng)債的地方。

通過(guò)查詢中國(guó)債券信息網(wǎng)上披露信息，本次發(fā)行的307.1859億元債券將用于19個(gè)地市的86個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，其中有304.4359億元用于回收閑置存量土地，涉及17個(gè)地市的84個(gè)項(xiàng)目。有2.75億元用于新增土地儲(chǔ)備，涉及汕頭及梅州兩個(gè)地市。

根據(jù)發(fā)行信息明細(xì)表，本批債券合計(jì)發(fā)行額度為307.1859億元。其中2025年廣東省政府專項(xiàng)債券（八期）計(jì)劃發(fā)行額度為114.04億元，期限為5+2年含權(quán)債券。2025年廣東省政府專項(xiàng)債券（九期）計(jì)劃發(fā)行額度為193.1459億元，期限為7年。

按照2025年廣東省政府專項(xiàng)債券（八期～九期）發(fā)行信息明細(xì)表顯示，本次計(jì)劃發(fā)行總額307.1859億元，全部用于回收閑置存量土地和新增土地儲(chǔ)備，覆蓋廣東省內(nèi)19個(gè)城市、86個(gè)項(xiàng)目，其中17個(gè)項(xiàng)目被納入“十四五”規(guī)劃。

債券包括兩只新增專項(xiàng)債券，分別為5+2年含權(quán)債券和7年期到期后一次性償還本金債券，募集資金將用于2個(gè)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目和84個(gè)回收閑置存量土地項(xiàng)目，項(xiàng)目平均總投資為55031.174萬(wàn)元，平均發(fā)行金額為35719.291萬(wàn)元。

專項(xiàng)債券八期，募投項(xiàng)目合計(jì)17個(gè)，項(xiàng)目總投資合計(jì)209.44億元，募集資金擬用于廣州市和惠州市的土地儲(chǔ)備、回收閑置存量土地項(xiàng)目，募投項(xiàng)目包括廣東廣播電視臺(tái)東圃地段(存量收儲(chǔ))、惠州市本級(jí)回購(gòu)惠城區(qū)金山新城湖山片區(qū)JSH-B04-19地塊等。

專項(xiàng)債券九期，募投項(xiàng)目合計(jì)69個(gè)，項(xiàng)目總投資合計(jì)263.81億元。募集資金擬用于珠海市、汕頭市、佛山市、韶關(guān)市、河源市、梅州市、汕尾市、中山市等17個(gè)城市的土地儲(chǔ)備、回收閑置存量土地項(xiàng)目，募投項(xiàng)目包括 2025年珠海市斗門區(qū)土地收儲(chǔ)項(xiàng)目、金鳳西路側(cè)一期(汕大南側(cè)六期)、保利香檳地塊項(xiàng)目等。

廣東省率先發(fā)行專項(xiàng)債用于回收閑置存量土地，成為全國(guó)首例。從17市分布情況來(lái)看，本次發(fā)行收回收購(gòu)存量閑置土地專項(xiàng)債304.4359億元中，首先是廣州發(fā)行數(shù)量最高，為60.46億元，其次為珠海及惠州，發(fā)行金額均超過(guò)50億元。

按照2月7日，珠海第一批土地儲(chǔ)備領(lǐng)域申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券公示內(nèi)容來(lái)看，14宗項(xiàng)目用地，總擬收儲(chǔ)價(jià)格66.5億元。而本次發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目涉及13宗地塊，擬發(fā)行專項(xiàng)債總額64.6億元，與擬收儲(chǔ)價(jià)格基本一致。

為什么廣東率先全國(guó)發(fā)行專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地？

從17市城市公示的時(shí)間來(lái)看，廣東省第一批擬使用專項(xiàng)債收購(gòu)存量閑置土地的時(shí)間集中在2月7日～2月14日，從公示至招標(biāo)披露，時(shí)間僅半個(gè)月左右，表明廣東省落實(shí)使用專項(xiàng)債收購(gòu)存量閑置土地政策明顯加速。

老漢認(rèn)為，廣東率先、快速發(fā)行專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地，背后的主要原因是房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨深度調(diào)整，供大于求突出和房企資金狀況不容樂(lè)觀及商品房、存量土地的庫(kù)存量過(guò)剩，房企債務(wù)和交房壓力大，土地市場(chǎng)波動(dòng)大。

其次是廣東省是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的大省，房地產(chǎn)作為廣東省經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)先穩(wěn)房地產(chǎn)。再次是廣東各市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，債務(wù)壓力相對(duì)小，財(cái)政收入比較穩(wěn)定，財(cái)政收支狀況良好，由國(guó)家直接批準(zhǔn)下達(dá)省財(cái)政部門，關(guān)鍵原因之三。

最后是自2024年北上、江浙作為首批地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目自審自發(fā)試點(diǎn)地區(qū)，廣東是2025年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目自審自發(fā)試點(diǎn)地區(qū)。廣東是率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零的省份，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小，財(cái)力狀況好，不會(huì)增加隱性債務(wù)，關(guān)鍵原因之二。

所謂的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目自審自發(fā)，即地區(qū)項(xiàng)目清單報(bào)經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后可立即組織發(fā)行，而無(wú)需上報(bào)審核，使得發(fā)行效率將明顯提高，這是廣東省今年為何能快速公布專項(xiàng)債的關(guān)鍵原因之一。

專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模不能覆蓋總投資規(guī)模的背后原因是什么？

廣東第一批專項(xiàng)債的項(xiàng)目投資額度來(lái)看，這次專項(xiàng)債涉及回收的86個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資額為473.3億元，項(xiàng)目擬發(fā)行專項(xiàng)債總額為433.2億元，占總投資額91.5%，其中10個(gè)城市擬發(fā)行專項(xiàng)債總額與總投資額基本相等。

老漢認(rèn)為，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模不能覆蓋總投資規(guī)模，與專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模、規(guī)則、項(xiàng)目資金構(gòu)成、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、收儲(chǔ)價(jià)格、地方財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排等因素有關(guān)，回收存量閑置土地項(xiàng)目，除了專項(xiàng)債資金外，需其他配套資金。

各城市來(lái)看，本次發(fā)行的專項(xiàng)債中，廣州發(fā)行60.5億元，居首位，珠海、惠州發(fā)行金額亦超50億元，位列第二、第三。城市在專項(xiàng)債發(fā)行的金額大小，與項(xiàng)目總投資的資金構(gòu)成、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、地方財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排是有關(guān)系的。

收儲(chǔ)存量閑置土地需對(duì)比市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格和土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價(jià)格作為收儲(chǔ)價(jià)格，一般情況下不足以覆蓋房企已經(jīng)進(jìn)行的融資，企業(yè)普遍難以接受。而地方財(cái)政壓力普遍較大，即便有專項(xiàng)債補(bǔ)充收購(gòu)資金，輕易不會(huì)提高收購(gòu)價(jià)格。

這就成為了阻礙土地收儲(chǔ)的基本矛盾。同時(shí)由于部分地區(qū)的地方已經(jīng)有了較大的債務(wù)壓力，專項(xiàng)債的發(fā)行可能遇到一定的困難，進(jìn)而減緩?fù)恋厥諆?chǔ)進(jìn)程。而運(yùn)用專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地，再次出讓原則上不用于商品房建設(shè)。

就是說(shuō)專項(xiàng)債收儲(chǔ)的存量閑置土地，要么用于基礎(chǔ)、公共設(shè)施建設(shè)，要么用于保障房（包括人才公寓）建設(shè)。部分房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的城市消化土地的能力有限，即使完成土地收儲(chǔ)后，僅僅是徒增政府壓力，降低了政府收儲(chǔ)的積極性。

按照2024年11月7日的自然資源部關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知，收回收購(gòu)的土地原則上當(dāng)年不再供應(yīng)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。確有需求的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控規(guī)模，優(yōu)化條件實(shí)施供應(yīng)。

在落實(shí)“五類調(diào)控”的同時(shí)，供應(yīng)面積不得超過(guò)當(dāng)年收回收購(gòu)房地產(chǎn)用地總面積的50%。收回收購(gòu)?fù)恋赜糜诿裆I(lǐng)域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的，不受上述限制。說(shuō)明收回收購(gòu)的土地是允許再次出讓應(yīng)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但受不超過(guò)50%的面積限制。

專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地的收儲(chǔ)價(jià)格合理嗎？

老漢認(rèn)為，按照廣東17市閑置土地的收儲(chǔ)價(jià)格來(lái)看，收回收購(gòu)存量閑置土地需對(duì)比市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格和土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價(jià)格作為收儲(chǔ)價(jià)格，由地方自然資源部門與土地儲(chǔ)備中心及房企集體協(xié)商確定上、下浮幅度的最終收儲(chǔ)價(jià)格。

按照廣東17市閑置土地的收儲(chǔ)價(jià)格看，回收收回存量閑置土地的價(jià)格只要在8折以上，房企接受度較高，一旦達(dá)到9折以上，房企普遍可以接受。一旦低于8折，接受度相對(duì)低，而低于7折，房企普遍不會(huì)接受。

從17市收購(gòu)價(jià)格來(lái)看，折扣多在約九折。按照中指統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)顯示，廣東省17市第一批擬使用專項(xiàng)債收購(gòu)存量閑置土地總體看，擬收儲(chǔ)價(jià)格與土地出讓時(shí)的成交價(jià)基本持平，約70%的地塊擬收儲(chǔ)價(jià)格與成交價(jià)的比值在0.8-1.0。

接近50%的地塊比值在0.9-1.0之間；約10%的地塊比值在0.7-0.8之間，個(gè)別地塊擬收儲(chǔ)價(jià)格的折扣較大。目前已經(jīng)公示的城市來(lái)看，收儲(chǔ)價(jià)是格根據(jù)對(duì)比市場(chǎng)評(píng)估價(jià)和土地成本的就低確定收地基礎(chǔ)價(jià)格原則。

專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)、房企有何深遠(yuǎn)影響？

老漢認(rèn)為，廣東收儲(chǔ)成功后，標(biāo)志著時(shí)隔5年，全國(guó)首例專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地正式落地，將成為全國(guó)各地專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地的經(jīng)典案例，具有非常好的示范和借鑒及參考的重大意義，加快廣東到全國(guó)的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收儲(chǔ)工作的速度。

廣東發(fā)行第一批專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地之后，后續(xù)如果限額沒(méi)用完，將會(huì)有第二批、第三批。按照廣東各地的收儲(chǔ)公示的金額和面積規(guī)模來(lái)看，第一批專項(xiàng)債無(wú)法覆蓋。同時(shí)，預(yù)計(jì)廣東會(huì)有新的地市縣加入。

此次廣東專項(xiàng)債券的發(fā)行，標(biāo)志著今年全國(guó)范圍內(nèi)利用專項(xiàng)債券資金回收閑置土地的開(kāi)端。隨著廣東專項(xiàng)債的成功發(fā)行，預(yù)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小、財(cái)政狀況好的地區(qū)會(huì)加快專項(xiàng)債回收閑置土地的發(fā)行速度。

通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券，能夠有效籌集資金，有利土地資源的優(yōu)化配置，可能會(huì)促進(jìn)土地市場(chǎng)的活躍，穩(wěn)地價(jià)；有利平衡商品房供需關(guān)系，穩(wěn)房?jī)r(jià)；有利緩解房企債務(wù)和交房壓力、改善現(xiàn)金流；有利房地產(chǎn)出清、健康循環(huán)；有利市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地能否拯救房企，讓房?jī)r(jià)觸底反彈？

老漢認(rèn)為，能否逆轉(zhuǎn)房地產(chǎn)下行局面，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，讓成交量、房?jī)r(jià)觸底反彈，拯救房企，出清債務(wù)、交房、庫(kù)存的風(fēng)險(xiǎn)，一是取決于專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地的發(fā)行、收儲(chǔ)面積和資金規(guī)模及價(jià)格和用途，解押和解封金融配套政策落地。

二是取決于收儲(chǔ)存量商品房的面積、資金規(guī)模、收儲(chǔ)價(jià)格和用途、去化回款速度，金融財(cái)稅的配套政策落地。三是取決于城中村專項(xiàng)貸款和100萬(wàn)套城市更新貨幣化全面落地及后續(xù)的面積、資金規(guī)模擴(kuò)大，相關(guān)金融財(cái)稅的配套政策落地。

四是取決于三道紅線和房地產(chǎn)貸款集中制的調(diào)整，暫?；蜃鳛殚L(zhǎng)期管理機(jī)制。銀行對(duì)房企增量貸款恢復(fù)到2021年前的水平。同時(shí)取消房地產(chǎn)市場(chǎng)一切限制購(gòu)房、價(jià)格、交易的措施、政策。五是取決于市場(chǎng)需求端的更大力的政策刺激。

專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地，哪些房企受益最大？

按照中指院統(tǒng)計(jì)看，根據(jù)廣東省各地公示的項(xiàng)目用地單位，覆蓋了地方國(guó)企、央企和民企，但其中90%以上為地方國(guó)企。從這一比例來(lái)看，地方國(guó)企將在這一輪收儲(chǔ)中率先獲益，其中房企類國(guó)企和城投受益最大。

老漢認(rèn)為，利用專項(xiàng)債回收閑置土地，與房企有著生死攸關(guān)的關(guān)系。最為直接的關(guān)系，就是面臨資金壓力的民營(yíng)房企。從17市公示的擬收購(gòu)項(xiàng)目用地房企性質(zhì)來(lái)看，基本覆蓋地方國(guó)企、央企和民企，但90%以上為地方國(guó)企。

短期內(nèi)地方國(guó)企在這一輪專項(xiàng)債收儲(chǔ)閑置土地中受益最大。隨著解押、解封的金融配套政策落地，收儲(chǔ)閑置土地規(guī)模會(huì)加大，能有效緩解房企的債務(wù)和交房及流動(dòng)性壓力，受益?zhèn)鲗?dǎo)路徑為地方城投、地方國(guó)企、央企，最后是民營(yíng)房企。

例如廣州已完成的收儲(chǔ)方案來(lái)看，已有14宗閑置用地被納入回收，用地面積97.66萬(wàn)平，擬回收總金額33.576億元，涉及寶信地產(chǎn)、白云城建、華僑城A（000069.SZ）等房企。廣州采用了應(yīng)付票據(jù)或延期現(xiàn)金支付的方式來(lái)付款。

除華僑城A是央企外，寶信地產(chǎn)和白云城建分別是廣州市花都區(qū)和白云區(qū)的城投平臺(tái)，在過(guò)去三年中，這兩家地方國(guó)企承擔(dān)土地“托底”任務(wù)。2024年廣州市屬國(guó)資房企越秀地產(chǎn)（00123.HK）獲得120億元地票退地。

例如珠海已完成的收儲(chǔ)方案來(lái)看，專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地涉及的房企以地方國(guó)企為主，公示信息顯示，收回14宗土地，總收儲(chǔ)價(jià)格約66.4億元。收購(gòu)地塊都是當(dāng)?shù)貒?guó)企所有，主要以華發(fā)股份、珠海橫琴集團(tuán)為主，這兩家地方國(guó)企均涉及6宗土地。

各地公示的項(xiàng)目用地單位覆蓋地方國(guó)企、央企和民企，其中90%以上為地方國(guó)企。民營(yíng)房企地塊收儲(chǔ)的城市是中山，公示的收儲(chǔ)名單，有3宗地塊涉民營(yíng)房企，包括仁恒置地、中山欖菊藝術(shù)品投資有限公司等，收儲(chǔ)金額約為12.69億元。

為什么地方國(guó)企在專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地中受益最大？

老漢認(rèn)為，當(dāng)前專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地主要以地方國(guó)企為主的收儲(chǔ)形式，主要是地方國(guó)企的閑置土地，符合收儲(chǔ)的土地出讓成交時(shí)間（2020-2024.6）條件。其次是地方國(guó)企的閑置土地，基本上為凈地，符合收儲(chǔ)條件。

即無(wú)抵押、質(zhì)押、司法查封、債權(quán)債務(wù)關(guān)系和資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系清晰。而民企的閑置土地，有部分不符合收儲(chǔ)土地出讓成交時(shí)間，部分符合收儲(chǔ)土地出讓成交時(shí)間的不是凈地，存在抵押、質(zhì)押、司法查封、債權(quán)債務(wù)關(guān)系和資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系不清晰。

通常情況下，房企拿地取得國(guó)有土地使用證后就會(huì)將土地抵押給銀行獲取開(kāi)發(fā)貸，即便沒(méi)有動(dòng)工的項(xiàng)目會(huì)將土地抵押給金融機(jī)構(gòu)獲得融資。因此，房企手中很少有閑置的凈地，已經(jīng)出險(xiǎn)的民營(yíng)房企很難籌集到足夠的資金解押土地。

資金實(shí)力較為雄厚的央企和地方國(guó)企的大部分閑置土地為凈地，而部分閑置土地為非凈地（抵押、質(zhì)押、查封），則可以通過(guò)調(diào)配資金來(lái)解押、解封土地，從而實(shí)現(xiàn)土地變現(xiàn)的目的。因缺乏解押、解封的金融配套政策，民營(yíng)房企受益小。

再次是收儲(chǔ)的價(jià)格，地方國(guó)企普遍不存在抗性，符合成本預(yù)期。而民企因收儲(chǔ)的價(jià)格不符合成本預(yù)期，抗性大，缺乏積極性，主要是收儲(chǔ)的價(jià)格無(wú)法覆蓋土地融資和拿地的成本，導(dǎo)致民企不愿意被收儲(chǔ)。

最后是地方國(guó)企的天然優(yōu)越性，即國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)和閑置土地優(yōu)先處置的政策及托底土地市場(chǎng)的任務(wù)下，后續(xù)需要地方國(guó)企繼續(xù)托底土地市場(chǎng)和增加新的投資項(xiàng)目，穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。