? 羅伯特·阿特金森 | ITIF創(chuàng)始人兼總裁

? 特蕾莎·朗 | ITIF政策分析師

? 慧諾 (譯) | 文化縱橫新媒體

【導讀】4月7日，特朗普稱若中國不在4月8日前撤回對美商品額外加征的34%關(guān)稅，美國將于4月9日起對中國商品額外加征50%關(guān)稅，還宣稱將終止中美會談，并啟動與其他申請會談國家的談判。當前，美國關(guān)稅戰(zhàn)已深度攪動國際社會，不僅意在激發(fā)相關(guān)國家“迅疾屈從”，還意圖向中國加碼來推進脅迫之勢。在此關(guān)頭，如果說中國對此早有預(yù)期，那么其他各國、尤其是美國的傳統(tǒng)盟友，希望在關(guān)稅戰(zhàn)中“豁免”的心理已被徹底擊碎。事實上，特朗普決意對全球“對等”動手的意圖早被有關(guān)機構(gòu)預(yù)言。今年初，美國智庫“信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會”（ITIF）發(fā)布的“特朗普風險指數(shù)報告”，精準言中了如今特朗普全盤征收關(guān)稅的嚴峻形勢。

該報告通過國防開支、對美貿(mào)易順差、反美政策及對華立場四大指標，對近40個美國盟友面臨的關(guān)稅風險進行評估，揭示出特朗普“美國優(yōu)先”政策正以競爭現(xiàn)實主義邏輯重構(gòu)盟友關(guān)系：以關(guān)稅為工具，貿(mào)易與經(jīng)濟利益優(yōu)先于地緣政治，即便是盟國，若被認定為“損害美國經(jīng)濟利益”也會遭到報復(fù)。

根據(jù)評估，墨西哥、泰國、斯洛文尼亞、奧地利和加拿大因國防開支低于平均水平、對美貿(mào)易順差較大且對華立場被指“軟弱”，成為關(guān)稅高危國家；而立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳大利亞等因?qū)γ蕾Q(mào)易逆差較小、積極對抗中國，風險較低。這一排名本質(zhì)上是美國向盟友發(fā)出的“選邊站”警告：若想避免制裁，需在增加國防投入、放棄對華“中立”、廢除所謂“反美”政策（如數(shù)字服務(wù)稅、限制性反壟斷法）及減少貿(mào)易順差等方面讓步。

報告指出，特朗普會顛覆冷戰(zhàn)以來美國以地緣安全為核心的外交傳統(tǒng)，將經(jīng)濟利益置于首位，試圖通過關(guān)稅迫使盟友在產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)管制、市場準入等領(lǐng)域與美協(xié)同，甚至犧牲部分本國企業(yè)利益。通過這種“不分敵我”的高壓策略，本屆美國政府計劃改寫延續(xù)數(shù)十年的全球貿(mào)易規(guī)則。

與一般智庫不同，本報告對特朗普政策并非批評，而是協(xié)助造勢，暗示盟友需提前適應(yīng)“美國優(yōu)先”新框架。然而，這種將經(jīng)濟問題政治化、以單邊制裁替代協(xié)商的做法，已引發(fā)國際社會擔憂：當關(guān)稅從“談判工具”淪為“戰(zhàn)略武器”，其沖擊的不僅是各國經(jīng)貿(mào)關(guān)系，更是二戰(zhàn)后建立的多邊合作信任基礎(chǔ)。此外，ITIF近期在保護主義等立場方面與現(xiàn)政府高度一致，多次“吹風”均得到響應(yīng)，其政策表態(tài)值得關(guān)注。

哪些美國盟友最有可能面臨特朗普的關(guān)稅？

他們?nèi)绾伪苊狻懊绹鴥?yōu)先”政策的制裁？

▍引言

當一個國家自信其經(jīng)濟實力堅不可摧時，它往往能夠展現(xiàn)出慷慨與大度。自冷戰(zhàn)以來，美國一直在權(quán)衡取舍，將貿(mào)易和經(jīng)濟利益置于地緣政治和國家安全目標之下。

在冷戰(zhàn)期間，美國為了遏制蘇聯(lián)的威脅，與潛在盟友達成了有利的貿(mào)易協(xié)議，降低關(guān)稅，提供外援和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，甚至鼓勵美國企業(yè)進入這些國家的市場。即便在蘇聯(lián)解體后，“華盛頓共識”仍然主張通過技術(shù)和經(jīng)濟讓步來實現(xiàn)外交政策目標。

然而，這種舊有的做法如今已難以為繼。特朗普的“美國優(yōu)先”政策標志著一種新原則的崛起：結(jié)束單邊貿(mào)易協(xié)定，不再為不愿承擔自衛(wèi)責任的國家充當全球警察，也不再對盟國損害美國經(jīng)濟和企業(yè)的行為視而不見。在這一新戰(zhàn)略中，關(guān)稅成為了特朗普政府的重要工具。華盛頓的傳統(tǒng)“國際主義者”要么適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，要么將被邊緣化。

從特朗普的公開言論及其執(zhí)政期間的行動來看，他的“美國優(yōu)先”政策將首先針對以下幾類國家：那些在國防和藥物研發(fā)等領(lǐng)域依賴美國投資，卻不愿分擔責任的國家；那些利用美國市場開放來壯大自身經(jīng)濟，且長期對美保持貿(mào)易順差的國家；那些制定損害美國經(jīng)濟和企業(yè)的政策的國家；以及那些為經(jīng)濟利益向中國低頭，卻沒有與美國“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的國家。

美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）曾提出一項創(chuàng)新排名，通過國防開支和對美貿(mào)易平衡兩個變量，評估美國盟友在特朗普政府下遭受關(guān)稅的風險。在此基礎(chǔ)上，本報告將擴展上述分析框架，采用如下四個指標構(gòu)建一個“特朗普風險指數(shù)”（Trump Risk Index）的評估模型：國防開支、貿(mào)易平衡、反美貿(mào)易和技術(shù)政策的綜合衡量指標，以及對抗中國經(jīng)濟技術(shù)的意愿。

本報告涵蓋了近40個美國盟友。圖1展示了在特朗普第二任期內(nèi)，面臨最高和最低關(guān)稅風險的研究對象。

圖1：ITIF “特朗普風險指數(shù)”排名

▍“美國第二”的歷史

在深入分析一個國家的風險之前，有必要簡要回顧一下過去的外交政策方針，我們稱之為“美國第二”（America Second）。在冷戰(zhàn)期間，為了遏制蘇聯(lián)，受“華盛頓共識”指導的美國決策者始終將經(jīng)濟利益置于外交政策利益之下。

這種做法并非沒有批評者。早在1971年，美國貿(mào)易和投資政策委員會就警告稱，華盛頓過于強調(diào)地緣政治考量，而犧牲了美國的經(jīng)濟利益。委員會指出，由于其他國家的產(chǎn)業(yè)政策以及美國對這些政策的默許，美國的制造業(yè)基礎(chǔ)正在逐漸衰落。

美國將地緣政治利益置于經(jīng)濟利益之上的典型例子，或許是20世紀70年代末和80年代與日本的貿(mào)易沖突。當時，日本采取了重商主義和出口導向型的經(jīng)濟增長戰(zhàn)略，實施了一系列政策以傾斜貿(mào)易利益并限制美國企業(yè)進入其市場。

這些政策包括對美國產(chǎn)品征收高額關(guān)稅、設(shè)置進口配額和繁瑣的法規(guī)、限制美國企業(yè)對日本公司的所有權(quán)、調(diào)控日元匯率，以及將美國企業(yè)排除在汽車、半導體和大型計算機等關(guān)鍵市場之外，同時以低于成本的價格向美國市場傾銷產(chǎn)品。

結(jié)果，到1984年，日本企業(yè)已經(jīng)占據(jù)了美國半導體芯片市場60%的份額。面對這一局面，美國商界、勞工組織和國會向白宮施壓，要求根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》對日本提起不公平貿(mào)易訴訟，并依據(jù)美國法律將日本列為不公平貿(mào)易者。

然而，美國政策界在應(yīng)對日本的問題上陷入了兩難境地：一方面，國家安全機構(gòu)（包括國務(wù)院、國防部和國家安全委員會）以及財政部和經(jīng)濟顧問委員會（遵循新古典主義經(jīng)濟學原則）主張以地緣政治為重；另一方面，商務(wù)部和白宮貿(mào)易代表辦公室則傾向于采取更務(wù)實的經(jīng)濟政策。外交官和軍事領(lǐng)導人的態(tài)度是：“日本是我們永不沉沒的航空母艦”，美國的貿(mào)易和經(jīng)濟利益應(yīng)讓位于地緣政治需求。

正如時任助理國家安全顧問加斯頓·西格爾（Gaston Sigur）所強調(diào)的：“我們必須保住駐日軍事基地，這是底線?！?/p>

經(jīng)濟學家們也加入了這場爭論?？ㄌ卣馁Q(mào)易談判代表阿朗佐·麥克唐納（Alonzo McDonald）主張對日本采取更強硬的政策，但他對財政部和經(jīng)濟顧問委員會的新古典主義經(jīng)濟學家的抵制感到無奈（這種抵制至今仍在延續(xù)）。他感嘆道：“這些人完全脫離了現(xiàn)實，就像讓生物學家去做心臟手術(shù)一樣?！?/p>

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，克林頓政府提出了新的戰(zhàn)略方針，將經(jīng)濟問題提升到與地緣政治和國家安全同等重要的地位。時任國務(wù)卿沃倫·克里斯托弗（Warren Christopher）曾對參議院外交關(guān)系委員會表示：“在新政府外交政策的三大支柱中，經(jīng)濟增長位居首位?！?/strong>正如軍事歷史學家安德魯·巴切維奇（Andrew Bacevich）在《美國帝國》（American Empire）中所指出的，后冷戰(zhàn)時代形成的新共識認為，“國家經(jīng)濟利益不應(yīng)被視為‘次要的’或從屬于國家安全利益”。從廣義上講，國家安全從此將涵蓋“經(jīng)濟和地緣政治問題”。

為了推動這一優(yōu)先事項的重新排序，克林頓總統(tǒng)成立了國家經(jīng)濟委員會（NEC），作為國家安全委員會的對應(yīng)機構(gòu)。羅伯特·魯賓（Robert Rubin）在擔任財政部長之前，曾擔任國家經(jīng)濟委員會的首任主席。他指出，克林頓政府的“重大變化”在于“任何問題的經(jīng)濟部分都會與其他問題同時被納入討論”?？肆诸D的首席貿(mào)易談判代表米基·坎特（Mickey Kantor）也強調(diào)：“貿(mào)易和國際經(jīng)濟已經(jīng)加入了外交政策的談判桌?！闭绨颓芯S奇所寫：“國家實體安全與經(jīng)濟福祉之間的傳統(tǒng)界限，正是全球化所打破的障礙之一?！?/p>

然而，20世紀90年代后期的短暫經(jīng)濟繁榮讓這些擔憂暫時被擱置。隨后，2001年9月11日的恐怖襲擊事件再次將地緣政治和國家安全問題推到了首位。美國重新將重點放在國家安全上，而忽視了經(jīng)濟問題。小布什總統(tǒng)在自傳中寫道，防止再次發(fā)生恐怖襲擊是他的首要任務(wù)。

50年過去了，情況依然如故。美國決策者仍然頻繁地用經(jīng)濟利益換取全球外交政策目標，就像那些熱衷“搞慈善”的富人一樣，他們認為美國的經(jīng)濟地位堅不可摧，因此可以一次又一次地做出讓步。然而，正如我們團隊此前發(fā)布的“先進產(chǎn)業(yè)競爭力指數(shù)”所揭示的，這種長期用經(jīng)濟利益換取地緣政治利益的做法，已經(jīng)導致了結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟衰退。諷刺的是，隨著時間的推移，這種做法反而削弱了美國的相對軍事安全。

（本文發(fā)表截圖）

▍“美國優(yōu)先”

特朗普從未認同過前幾屆政府的政策愿景。事實上，2016年4月，他在第一任期內(nèi)的首次政策演講中明確表示：

“現(xiàn)在是時候擺脫美國外交政策上的銹跡了?，F(xiàn)在是時候接納新的聲音和新的觀點了，我們必須這樣做。我今天要闡述的方向?qū)⑹刮覀兓貧w永恒的原則。我的外交政策將始終把美國人民的利益和安全放在首位。這必須是第一位的，也必須如此。這將是我每一個決策的基礎(chǔ)。”

這一理念確實成為其第一任期內(nèi)部分決策的基石，但并非全部。他的外交政策團隊中的許多人，尤其是財政部長史蒂夫·姆努欽（Steve Mnuchin），仍然堅持舊有的體制，并積極抵制特朗普的改革努力。美國外交政策機構(gòu)整體上也表現(xiàn)出類似的傾向。可見，特朗普第一屆政府中“全球主義者”的影響力不容小覷。

然而，我們有理由相信，在第二屆政府中，全球主義者的聲音將會減弱。例如，國務(wù)卿候選人、佛羅里達州共和黨參議員馬可·盧比奧（Marco Rubio）就是一位著名的對華鷹派。

此外，2024年特朗普/共和黨的政綱承諾“重新平衡我們的貿(mào)易”并“成為制造業(yè)超級大國”。特朗普還多次暗示將對中國采取強硬立場，并希望盟友也能效仿。他長期以來一直批評盟友在國防投資上搭美國的便車。

種種跡象表明，如果特朗普再次執(zhí)政，他的政策可能會更加聚焦于保護美國的經(jīng)濟和國家安全利益，同時減少對全球主義傳統(tǒng)的依賴。

▍“特朗普風險指數(shù)”

那么，考慮到特朗普計劃優(yōu)先提升美國的經(jīng)濟利益——尤其是技術(shù)先進產(chǎn)業(yè)——這對其他國家意味著什么？

雖然目前尚不清楚特朗普在判斷各國是“支持我們”還是“反對我們”時會采用哪些具體標準，但有充分理由相信，以下四個主要領(lǐng)域?qū)⒊蔀榻裹c：國防開支；貿(mào)易公平性，包括貿(mào)易平衡和不公平貿(mào)易行為；是否愿意與美國站在一起對抗中國；以及其他損害美國利益的政策，例如利用反壟斷法歧視美國科技公司、知識產(chǎn)權(quán)保護薄弱以及實施跨境數(shù)據(jù)限制。

被特朗普視為“反對”美國的國家更有可能成為報復(fù)行動的目標，包括加征關(guān)稅?；谏鲜鏊捻椫笜?，我們對各國在特朗普第二任期內(nèi)面臨關(guān)稅或其他報復(fù)措施的風險進行了評估和排名。

下表列出了各國在“特朗普風險指數(shù)”（Trump Risk Index）四項綜合指標上的加權(quán)得分及其總分。得分越負，特朗普政府對該國采取行動的可能性就越大（在其他條件相同的情況下）；而得分為正的國家則處于更有利的位置。

表 1：美國盟友在 “特朗普風險指數(shù)”中的得分

（分數(shù)越低，風險越高）

結(jié)果顯示，“風險最高”的五個國家依次是墨西哥、泰國、斯洛文尼亞、奧地利和加拿大，其中墨西哥和泰國的風險尤為突出。這五個國家的國防開支占GDP的比例均低于平均水平，且都對美國保持貿(mào)易順差，尤其是墨西哥和泰國的順差最大。

圖2：國防開支（左）與貿(mào)易順差（右）得分

此外，特朗普政府很可能認為這些國家對中國持“軟弱”態(tài)度，不愿與美國全面結(jié)盟以抵制中國在軍事、外交政策和技術(shù)經(jīng)濟領(lǐng)域的崛起。在針對技術(shù)先進產(chǎn)業(yè)的重商主義政策方面，加拿大和泰國表現(xiàn)低于平均水平，但其他三個國家也存在類似問題。在面臨特朗普政府關(guān)稅或其他報復(fù)措施的風險方面，排名前十的其他國家包括新西蘭、匈牙利、土耳其、斯洛伐克和盧森堡。

另一方面，最“安全”的五個國家是立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳大利亞。除澳大利亞外，這些國家的國防開支均高于平均水平，而澳大利亞的國防開支也接近平均水平。所有國家對美國都存在貿(mào)易逆差，并且在“對抗中國”方面都做出了一定努力。除波蘭外，這些國家在針對美國的保護主義政策方面均不突出。其他位列“最安全”前十的國家包括荷蘭、捷克、丹麥、芬蘭和希臘。

▍各國應(yīng)做什么？

到目前為止，特朗普尚未完全兌現(xiàn)他的承諾，但各國仍應(yīng)認真對待他的政策傾向，這是一種穩(wěn)妥的做法。許多被特朗普針對的國家可能會抗議，并堅稱不會屈服于這種壓力。盡管這種立場在國內(nèi)政治上可能受歡迎，但從政策角度來看，這很可能是一種短視行為。

對于那些在“特朗普風險指數(shù)”中得分較低的國家，它們面臨特朗普政府征收關(guān)稅或其他報復(fù)措施的風險更大。這些國家可以采取一些措施，向特朗普政府表明它們愿意成為更好的盟友：

首先，如果國防開支較低，它們可以承諾增加國防預(yù)算，從2025年的實際撥款開始。事實上，搭美國國防開支的便車既自私又不公平，這種行為應(yīng)該停止。

其次，這些國家可以明確表態(tài)，不再對中國采取“中立立場”，而是堅定地站在自由和民主的一邊。這包括采取一系列措施，例如通過法律限制來自中國的外商投資，與美國及其核心盟友分享商業(yè)反情報，抵制中國的積極外交和其他強硬行為，以及與美國共同實施出口管制。當然，對于一些習慣于“魚與熊掌兼得”的國家來說，這將是困難的——它們希望不抵制中國的技術(shù)經(jīng)濟擴張，并從中國龐大的市場中獲益。然而，這種立場是自私和短視的。如果特朗普政府的壓力能促使這些國家在國內(nèi)政治上轉(zhuǎn)向?qū)θA更強硬的立場，那么特朗普實際上是在“幫它們一個忙”。

第三，也是最困難的一點，各國可以立即擱置或廢除那些旨在損害美國公司的現(xiàn)有政策，例如數(shù)字服務(wù)稅和仿照歐盟《數(shù)字市場法》制定的限制性反壟斷法。它們可以打擊知識產(chǎn)權(quán)和軟件盜竊，提高藥品報銷率，并支持跨境數(shù)據(jù)的自由流動。這些政策之所以被制定，是因為各國相信它們能帶來經(jīng)濟利益。例如，對美國數(shù)字公司“不公平征稅”可以為國庫帶來額外收入，對美國公司實施嚴格的反壟斷法可以為國內(nèi)較弱的企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)勢，而壓低藥品價格則更容易搭便車。然而，這些問題只需政治意愿就能解決，各國只需動動筆即可。

第四步——減少對美國的貿(mào)易逆差——則更為復(fù)雜，因為貿(mào)易平衡受多種因素影響，私營部門在其中扮演關(guān)鍵角色。盡管如此，各國仍可以采取一些簡單措施。例如，確保對美國進口產(chǎn)品征收的關(guān)稅與美國對其出口產(chǎn)品征收的關(guān)稅對等；鼓勵本國企業(yè)多購買美國產(chǎn)品，少購買中國產(chǎn)品；如果各國補貼出口或操縱貨幣以獲得競爭優(yōu)勢，它們可以停止這些做法。

這并不是說美國可以將所有貿(mào)易逆差歸咎于其他國家。在財政部和華爾街的壓力下，歷屆政府堅持保持強勢美元，導致貿(mào)易逆差比本應(yīng)達到的水平更大。此外，美國缺乏戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，導致生產(chǎn)空心化，出口減少，進口增加。然而，特朗普和他的團隊無疑會關(guān)注外國在這些問題中的角色。

無論如何，如果這些國家不想成為特朗普的“目標”，就應(yīng)該認真對待他及其執(zhí)政團隊的關(guān)切。畢竟，我們正進入一個競爭現(xiàn)實主義的新時代。

本文為文化縱橫新媒體原創(chuàng)編譯系列“美國之變的想象與真實”之二十六，編譯自ITIF網(wǎng)站，原題為《哪些美國盟友最有可能面臨特朗普的關(guān)稅？他們?nèi)绾伪苊狻懊绹鴥?yōu)先”政策的制裁？》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考。