數(shù)字時(shí)代,個(gè)人信息安全已成為人民群眾普遍關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。2021年11月1日,個(gè)人信息保護(hù)法正式施行,明確將個(gè)人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟的法定范疇。本文將圍繞公益訴訟檢察在履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的司法實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)困境展開討論,從強(qiáng)化配套制度支撐、加強(qiáng)調(diào)查取證權(quán)剛性等方面提出相應(yīng)的完善路徑,以期為個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟制度的進(jìn)一步完善,提供切實(shí)有益的方案。

一、面臨的問題

一是基層行政監(jiān)管職能交叉、重疊,公益訴訟監(jiān)督發(fā)力難。在個(gè)人信息保護(hù)工作中,行政監(jiān)管環(huán)節(jié)至關(guān)重要。目前,我國(guó)國(guó)家層面對(duì)于網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的監(jiān)管部門主要有三個(gè),分別為國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部。國(guó)家網(wǎng)信辦具有落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)方針政策、查處違法違規(guī)網(wǎng)站的職能;工業(yè)和信息化部的職能是進(jìn)行寬泛的互聯(lián)網(wǎng)管理行為;公安部的職能重點(diǎn)在于打擊互聯(lián)網(wǎng)違法犯罪行為。然而,實(shí)踐中常常出現(xiàn)模糊地帶。例如,當(dāng)某電商平臺(tái)違規(guī)收集用戶消費(fèi)記錄并用于精準(zhǔn)營(yíng)銷時(shí),既涉及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的合規(guī)性問題,屬于國(guó)家網(wǎng)信辦的監(jiān)管范疇,又與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理相關(guān),可能歸工業(yè)和信息化部監(jiān)管;若該行為涉嫌侵犯公民個(gè)人信息,還可能觸及公安部打擊違法犯罪的職能范圍。由此,行政監(jiān)管可能陷入“多頭管、都難管”的困境。檢察機(jī)關(guān)在辦案中,往往需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力去厘清責(zé)任歸屬,在調(diào)查過程中還可能因部門間協(xié)調(diào)不暢延誤辦案時(shí)機(jī)。

二是公益訴訟檢察調(diào)查取證權(quán)剛性不足,主動(dòng)履職能力受限。司法實(shí)踐中,侵害公民個(gè)人信息案件的相關(guān)證據(jù)常以數(shù)據(jù)形式存儲(chǔ)于手機(jī)、電腦、硬盤等各類電子載體中,辦案時(shí)查找和恢復(fù)這些數(shù)據(jù)需要一定的時(shí)間和專業(yè)能力。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件有調(diào)查取證權(quán),但未規(guī)定不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的罰則,致使公益訴訟調(diào)查取證權(quán)缺乏剛性,這很可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)無(wú)法獲取或錯(cuò)過能夠證明違法行為的實(shí)證。

三是對(duì)侵犯公民個(gè)人信息行為的行政懲戒力度不足,公益訴訟監(jiān)督效果不佳。個(gè)人信息保護(hù)法雖明確了侵犯公民個(gè)人信息行為的法律責(zé)任,但實(shí)際執(zhí)行面臨諸多問題。其中,根據(jù)該法第66條規(guī)定,違法處理個(gè)人信息的法律責(zé)任包括責(zé)令改正、給予警告、沒收違法所得以及責(zé)令暫停或者終止提供服務(wù)等,對(duì)拒不改正者才能對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行罰款。司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)提出個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟檢察建議,督促相關(guān)職能部門依法履行監(jiān)管職責(zé),對(duì)違法行為進(jìn)行懲處,但由于行政機(jī)關(guān)處罰力度有限,存在震懾力不足的現(xiàn)實(shí)窘境。相比于侵犯公民個(gè)人信息獲得的利潤(rùn),違法行為人違法成本過低。

四是懲罰性賠償存在爭(zhēng)議,賠償金管理和使用混亂。通過裁判文書網(wǎng)查閱個(gè)人信息保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟案件可以發(fā)現(xiàn),基本案情、違法行為、非法所得等犯罪情節(jié)基本相同的案件,辦案檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求并不完全一致,有的提出了懲罰性賠償請(qǐng)求,有的未提出,造成同案不同判情況發(fā)生。同時(shí),各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于懲罰性賠償金的歸屬也不統(tǒng)一,有的上繳國(guó)庫(kù),有的由自己管理,還有的未注明賠償金具體給付對(duì)象,歸屬不明導(dǎo)致賠償金管理和使用混亂,進(jìn)而影響賠償金公益性的發(fā)揮。

二、完善的路徑

(一)完善法律配套機(jī)制,充分發(fā)揮公益訴訟預(yù)防性保護(hù)職能。實(shí)踐中,個(gè)人信息領(lǐng)域公共利益受損,很難通過事后的監(jiān)督、管理、懲戒來進(jìn)行恢復(fù),因此,應(yīng)進(jìn)一步完善配套機(jī)制,發(fā)揮公益訴訟的預(yù)防性功能,為個(gè)人信息保護(hù)提供有力支撐。一是建立個(gè)人信息收集審查批準(zhǔn)制度。對(duì)于企業(yè)、單位或有關(guān)組織收集個(gè)人信息數(shù)據(jù)及收集范圍進(jìn)行必要性審查,把好個(gè)人信息數(shù)據(jù)行政監(jiān)管的最前端關(guān)口。二是建立健全個(gè)人信息數(shù)據(jù)使用備案制度。對(duì)企業(yè)、單位或有關(guān)組織使用個(gè)人信息數(shù)據(jù)實(shí)行行政備案,保證個(gè)人信息的使用受到全流程監(jiān)管,行政監(jiān)管有跡可循。三是明確行政監(jiān)管主體。通過完善地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等下位法,進(jìn)一步細(xì)化個(gè)人信息保護(hù)的具體監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé),使檢察機(jī)關(guān)能夠第一時(shí)間厘清權(quán)責(zé)開展精準(zhǔn)監(jiān)督,從而以更高效率、更低成本實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的最佳效果。

(二)強(qiáng)化調(diào)查取證權(quán),提升公益訴訟檢察履職能力。以檢察公益訴訟立法為契機(jī),進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的內(nèi)容、程序和保障措施。一方面,在證據(jù)難以獲取或容易滅失等緊急情形下,可賦予檢察機(jī)關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的權(quán)力;另一方面,對(duì)不配合、阻撓調(diào)查取證的行為設(shè)定明確的法律責(zé)任,可授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨礙司法秩序的行為人采取訓(xùn)誡、罰款等措施,保障調(diào)查取證工作的順利進(jìn)行。今年1月,江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定,明確檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí),可以要求行政機(jī)關(guān)收集、提供相關(guān)證據(jù),也可以自行調(diào)查核實(shí),并明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以采取的7種具體調(diào)查方式,特別規(guī)定“對(duì)可能滅失或者以后難以取得的證據(jù),經(jīng)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以先行登記保存,并在五個(gè)工作日內(nèi)作出處理決定”。同時(shí),該決定還規(guī)定,有關(guān)機(jī)關(guān)正在調(diào)查的行政違法或者刑事犯罪案件需要依法提起公益訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)一并收集、保全公益訴訟案件證據(jù)。江蘇的做法為解決公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)面臨的困境提供了參考。

(三)健全民事公益訴訟檢察建議制度,強(qiáng)化公益訴訟監(jiān)督力度。對(duì)于承擔(dān)一定公共管理職能和重要社會(huì)責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者,以及在防止和減少生產(chǎn)安全事故中承擔(dān)主體責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)其在個(gè)人信息保護(hù)方面存在問題和漏洞,可以提出民事公益訴訟檢察建議。若其拒不整改或整改不到位,檢察機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟要求其承擔(dān)民事責(zé)任,以此補(bǔ)強(qiáng)行政懲戒力度不足的問題,推動(dòng)企業(yè)建立健全內(nèi)部數(shù)據(jù)安全管理制度,實(shí)現(xiàn)公益訴訟的多元化監(jiān)督。

(四)規(guī)范懲罰性賠償金管理使用機(jī)制,加大侵犯?jìng)€(gè)人信息者的違法成本。可以參考消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,明確個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的適用范圍、數(shù)額認(rèn)定及其與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系,并通過司法解釋等進(jìn)行規(guī)范。同時(shí),要規(guī)范懲罰性賠償金的管理使用。在管理上,可以由司法機(jī)關(guān)與相關(guān)部門聯(lián)合設(shè)立基金或者開設(shè)財(cái)政專戶,專門管理懲罰性賠償金。在使用上,應(yīng)確保懲罰性賠償金最大程度回歸公益領(lǐng)域,由行政主管機(jī)關(guān)?？顚Ｓ谩?/p>

(作者單位:內(nèi)蒙古自治區(qū)烏拉特前旗人民檢察院)

[責(zé)任編輯：楊曉]