2014—2025年這十年間，PPP模式在中國(guó)經(jīng)歷了“引進(jìn)—興起—降溫”的完整周期。當(dāng)前，一些存量PPP項(xiàng)目面臨推進(jìn)僵局、收支不平衡等困境。

存量PPP項(xiàng)目的眾多問(wèn)題得不到有效解決，項(xiàng)目拖延、遲滯等成為普遍現(xiàn)象。不少專家憂慮，長(zhǎng)此以往，可能引發(fā)投資人財(cái)務(wù)困境，進(jìn)而牽一發(fā)動(dòng)全身，引發(fā)民生保障問(wèn)題，以及金融機(jī)構(gòu)呆壞賬等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

今年8月，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（下稱“新規(guī)”）提出，對(duì)于在建項(xiàng)目，地方政府要優(yōu)先實(shí)施具有一定收益的項(xiàng)目，持續(xù)保障項(xiàng)目建成完工；對(duì)接近完工的項(xiàng)目，要抓緊推進(jìn)建設(shè)、及時(shí)驗(yàn)收決算、及早投入運(yùn)營(yíng)；對(duì)推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目，要進(jìn)一步論證，研究壓縮實(shí)施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整配套建設(shè)內(nèi)容等，減少不必要的建設(shè)成本，原則上不得超出已核定概算總投資。

此后，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就新規(guī)答記者問(wèn)時(shí)表示，政府方、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方均表示，希望公開出臺(tái)一份管總的指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確政策預(yù)期、回應(yīng)各方關(guān)切，加力支持各方同題共答，齊心協(xié)力支持PPP存量項(xiàng)目順暢實(shí)施。

8月28日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)就新規(guī)出臺(tái)對(duì)PPP各個(gè)參與方的影響進(jìn)行了報(bào)道，并對(duì)存量PPP項(xiàng)目面臨的一系列難題及解決方案等問(wèn)題，專訪了大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人黃華珍。黃華珍長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資法律服務(wù)，為眾多PPP項(xiàng)目提供從設(shè)立到退出的全過(guò)程服務(wù)。

黃華珍認(rèn)為，新規(guī)至少釋放出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)：對(duì)存量PPP項(xiàng)目融資并非違法行為。此前，不少機(jī)構(gòu)擔(dān)心這是否會(huì)產(chǎn)生“增加地方政府隱性債務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)，新規(guī)也回答了這一問(wèn)題，即“不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件”。通常，只要沒有額外要求地方政府出具承諾文件，對(duì)PPP項(xiàng)目的融資就不涉及增加地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題。

黃華珍表示，不少存量PPP項(xiàng)目受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓影響，使用者付費(fèi)低于預(yù)期，而地方政府補(bǔ)貼更常出現(xiàn)拖欠情況，“新官不理舊賬”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有的地方政府甚至以PPP項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)為由拒不支付補(bǔ)貼，在提前終止項(xiàng)目時(shí)，也拒不將應(yīng)付補(bǔ)貼計(jì)入補(bǔ)償金。新規(guī)明確提出“要按績(jī)效結(jié)果及時(shí)付費(fèi)，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績(jī)效評(píng)價(jià)等方式拖欠付費(fèi)”，直指實(shí)踐中存在的費(fèi)用拖欠問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：新規(guī)提出分類推進(jìn)在建項(xiàng)目，這對(duì)于當(dāng)下存量項(xiàng)目的困局能起到多大作用？

黃華珍：針對(duì)在建項(xiàng)目，PPP新機(jī)制（115號(hào)文）規(guī)定，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照PPP新機(jī)制執(zhí)行。但在新舊劃斷問(wèn)題上，實(shí)操層面執(zhí)行更為嚴(yán)格，且出于規(guī)避問(wèn)責(zé)的考慮，不少地方對(duì)推進(jìn)舊機(jī)制項(xiàng)下的項(xiàng)目建設(shè)態(tài)度更為猶豫。比如有一個(gè)水務(wù)項(xiàng)目，雖在2023年2月前完成招標(biāo)，但地方政府遲遲不愿按原合同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，認(rèn)為按新機(jī)制執(zhí)行更為妥當(dāng)，可該項(xiàng)目并不具備新機(jī)制下的付費(fèi)基礎(chǔ)。

新規(guī)對(duì)存量在建項(xiàng)目提出了具體指導(dǎo)意見：一是接近完工的項(xiàng)目要抓緊推進(jìn)、及時(shí)驗(yàn)收決算、及早投入運(yùn)營(yíng)，二是有一定收益的項(xiàng)目要保障建成完工，三是推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目要優(yōu)化、壓縮、調(diào)整，四是2024年底前未開工的項(xiàng)目原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施。PPP項(xiàng)目投資人可依據(jù)此規(guī)定，與地方政府溝通項(xiàng)目推進(jìn)事宜，對(duì)于在項(xiàng)目建設(shè)上猶豫不決的政府方而言，該規(guī)定也為其規(guī)范開展在建存量項(xiàng)目提供了明確指導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：新規(guī)對(duì)保障在建項(xiàng)目融資需求提出了一系列要求，這對(duì)緩解存量 PPP項(xiàng)目融資難的問(wèn)題能有多大幫助？

黃華珍：PPP新機(jī)制出臺(tái)后，不少金融機(jī)構(gòu)對(duì)存量PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度，一些處于政策模糊地帶的項(xiàng)目面臨融資困難，部分機(jī)構(gòu)因擔(dān)心政策變化導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，不愿意按照原定計(jì)劃放款。對(duì)此，新規(guī)明確要求金融機(jī)構(gòu)積極支持在建項(xiàng)目融資，已簽約項(xiàng)目要依法履約，未簽約項(xiàng)目要合理確定信貸條件，不得無(wú)故終止信貸審批流程。

其中，“不得抽貸斷貸”的規(guī)定，對(duì)于存量在建項(xiàng)目的穩(wěn)妥推進(jìn)具有積極意義。但需要注意的是，PPP新機(jī)制發(fā)布至今已近三年，其間不少項(xiàng)目已通過(guò)保理、保險(xiǎn)債權(quán)計(jì)劃、信托等其他渠道完成融資，然而絕大多數(shù)此類融資依賴的是投資人主體信用，而非項(xiàng)目自身的融資能力，這給投資人帶來(lái)了較大的壓力。由于立法難免存在滯后性，目前尚無(wú)法確定該規(guī)定能在多大程度上助力存量PPP項(xiàng)目開展項(xiàng)目融資。

不過(guò)，我認(rèn)為新規(guī)至少釋放出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)：對(duì)存量PPP項(xiàng)目融資并非違法行為。此前，不少機(jī)構(gòu)擔(dān)心這一行為是否會(huì)“增加地方政府隱性債務(wù)”，新規(guī)也對(duì)此作出回應(yīng)，明確“不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件”——通常情況下，只要沒有額外要求地方政府出具承諾文件，對(duì)PPP項(xiàng)目的融資就不涉及增加地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題。

但隱性債務(wù)本身是非常復(fù)雜的問(wèn)題。此前，財(cái)政部在10號(hào)文中指出，“對(duì)合法合規(guī)的PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出并非政府隱性債務(wù)”，可何為“合法合規(guī)”，不同主體有不同理解，尤其是審計(jì)機(jī)構(gòu)有其獨(dú)立判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，甚至有部分項(xiàng)目可能會(huì)被主動(dòng)納入地方政府隱性債務(wù)范疇，以爭(zhēng)取債務(wù)置換機(jī)會(huì)。因此，我們建議金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在投資或貸款合同中聲明：一旦項(xiàng)目涉及增加地方政府隱性債務(wù)，相關(guān)投資或貸款應(yīng)提前終止，以此構(gòu)建項(xiàng)目合規(guī)防線。此外，簽約前的合規(guī)審查也至關(guān)重要。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目的主要問(wèn)題是地方政府欠費(fèi)，新規(guī)對(duì)此也作出一系列要求，你如何看待這些要求？

黃華珍：受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓影響，不少存量PPP項(xiàng)目的使用者付費(fèi)低于預(yù)期，地方政府補(bǔ)貼則更常出現(xiàn)拖欠情況，“新官不理舊賬”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有的地方政府甚至以PPP項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)為由拒不支付補(bǔ)貼，在項(xiàng)目提前時(shí)，也拒不將應(yīng)付補(bǔ)貼計(jì)入補(bǔ)償金。

新規(guī)明確提出“要按績(jī)效結(jié)果及時(shí)付費(fèi)，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績(jī)效評(píng)價(jià)等方式拖欠付費(fèi)”，直指實(shí)踐中存在的費(fèi)用拖欠問(wèn)題；還進(jìn)一步指出“經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)妥善解決”。事實(shí)上，針對(duì)欠款問(wèn)題，此前《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題的意見》等制度，已為企業(yè)提供了救濟(jì)渠道，投資人可利用這些規(guī)定與政府方進(jìn)行溝通協(xié)商。

但需要注意的是，新規(guī)特別強(qiáng)調(diào)“按效付費(fèi)”——盡管這一規(guī)定是對(duì)前期系列政策的重申，并無(wú)新意，但隨著無(wú)故拖欠的渠道被阻斷，未來(lái)是否會(huì)出現(xiàn)地方政府借績(jī)效考核之名克扣付費(fèi)，目前尚難判斷，且目前在審計(jì)結(jié)算過(guò)程中，政府方與投資人已出現(xiàn)一些糾紛。

至于新規(guī)對(duì)政府付費(fèi)的促進(jìn)作用有多大，其實(shí)早在PPP機(jī)制引入我國(guó)之初，就有學(xué)者提及政府信用建設(shè)問(wèn)題；可時(shí)隔十年，系統(tǒng)化的政府信用建設(shè)仍未落地。新規(guī)出臺(tái)之前，專家也呼吁加強(qiáng)政府誠(chéng)信約束機(jī)制建設(shè)，但除了前述零散的措施外，新規(guī)并未在這一領(lǐng)域發(fā)力。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：近年來(lái)地方政府提出降低“雙率”，新規(guī)也提出通過(guò)降本增效再談判解決問(wèn)題，這對(duì)破解存量PPP項(xiàng)目困境能起到多大作用？

黃華珍：存量PPP項(xiàng)目謀劃時(shí)，恰逢融資成本較高的時(shí)期，特別是一些非標(biāo)項(xiàng)目，融資成本接近7%—8%；同時(shí)早期PPP項(xiàng)目的投資收益率也很高，有的甚至達(dá)到15%。近年來(lái)，隨著利率下行，融資成本逐步降低，中央多次提出“金融要向?qū)嶓w讓利”。

客觀來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓的背景下，維持較高的融資成本與投資成本，不利于緩解地方政府財(cái)政壓力。與其讓項(xiàng)目陷入困境，產(chǎn)生更多成本消耗，不如各方重新坐下來(lái)，就核心交易條件進(jìn)行磋商——金融機(jī)構(gòu)和投資人以降低收益率為代價(jià)，換取回報(bào)的確定性。從宏觀層面而言，這有利于公眾以合理成本獲得基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

新規(guī)對(duì)此作出了明確規(guī)定：“鼓勵(lì)支持社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)”“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計(jì)劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行”“政府方要與社會(huì)資本方平等協(xié)商，合理調(diào)整項(xiàng)目投資回報(bào)率、資金折現(xiàn)率等指標(biāo)，適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限，建立運(yùn)營(yíng)成本控制機(jī)制，平滑地方財(cái)政支出?！?/p>

當(dāng)然，再談判的具體實(shí)施面臨不少實(shí)際問(wèn)題。例如，在審計(jì)、巡視等事后監(jiān)督日趨嚴(yán)格的背景下，讓利到什么程度才具有合理性？若投資人為公眾的非標(biāo)金融產(chǎn)品，該如何實(shí)現(xiàn)融資成本降低？在追責(zé)文化日益濃厚的環(huán)境中，又該如何合法合規(guī)地設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)與條款？我曾遇到這樣的情況：政府方與投資人就項(xiàng)目提前退出的補(bǔ)償條款發(fā)生爭(zhēng)議，投資人擔(dān)心涉及國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，各方也均擔(dān)心合規(guī)問(wèn)題，最終導(dǎo)致項(xiàng)目遲滯不前。

對(duì)此，建議引入專業(yè)人士推進(jìn)項(xiàng)目爭(zhēng)議解決。例如美國(guó)底特律破產(chǎn)時(shí)，就曾建立專門的解決機(jī)制，引入相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，共同推?dòng)在關(guān)鍵問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在項(xiàng)目實(shí)際操作中，地方政府的態(tài)度和積極性如何？

黃華珍：過(guò)去幾年里，我參與過(guò)一些項(xiàng)目的訴訟與仲裁程序，也看到投資人為化解問(wèn)題PPP項(xiàng)目作出了多元化努力——司法程序往往是最后的無(wú)奈選擇。不少項(xiàng)目通過(guò)收并購(gòu)、不良資產(chǎn)盤活、“瘦身”、優(yōu)化、轉(zhuǎn)讓等形式，積極推進(jìn)問(wèn)題化解。

但在項(xiàng)目改造過(guò)程中，部分地方政府因上位政策不明確，面臨難以決策的困境。例如某項(xiàng)目投資人，計(jì)劃通過(guò)增加保稅區(qū)、國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室、低碳產(chǎn)業(yè)園等配套，提升項(xiàng)目收益能力以緩解政府支付壓力，可地方政府擔(dān)心這類變更未來(lái)會(huì)被追責(zé)，始終不敢決策。

新規(guī)對(duì)此給出了明確意見：“對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目，要加強(qiáng)收入管理，探索挖掘收入潛力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)；對(duì)暫未收費(fèi)的項(xiàng)目，地方政府可在充分論證基礎(chǔ)上履行必要程序后實(shí)施收費(fèi)”“社會(huì)資本方要綜合采取創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段等多種方式，持續(xù)提高項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)專業(yè)化水平，合理壓減運(yùn)營(yíng)成本；要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產(chǎn)等多種方式，有效提升項(xiàng)目收益。”

此前，PPP新機(jī)制相關(guān)政策雖明確了要挖掘項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性，但針對(duì)存量PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策并不清晰。新規(guī)的這一項(xiàng)規(guī)定，有利于投資人多管齊下解決項(xiàng)目問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：新規(guī)提出專項(xiàng)債等財(cái)政支持政策拓展PPP項(xiàng)目還款來(lái)源，這在實(shí)際操作中有多大可能性？

黃華珍：從本輪PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還款能力與還款意愿是解決存量PPP項(xiàng)目問(wèn)題的關(guān)鍵因素。其中，還款意愿涉及地方政府的誠(chéng)信狀況，核心是解決“新官不理舊賬”的問(wèn)題；而還款能力則是解決“巧婦難為無(wú)米之炊”的困境。有些地方政府雖有還款意愿，卻缺乏相應(yīng)的還款能力。前述通過(guò)降本增效開展的再談判，雖有助于增強(qiáng)政府的還款能力，但無(wú)法從根本上解決問(wèn)題——地方政府財(cái)力的實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)才是根本，需要用發(fā)展的方式解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。

新規(guī)明確一般債券和專項(xiàng)債券可用于PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這對(duì)拓展PPP項(xiàng)目還款來(lái)源具有重要意義，后續(xù)需在實(shí)操中進(jìn)一步落實(shí)與細(xì)化。不過(guò)據(jù)了解，新規(guī)并未針對(duì)PPP項(xiàng)目擴(kuò)大政府債券額度，地方政府需要在現(xiàn)有額度內(nèi)“統(tǒng)籌新項(xiàng)目與存量項(xiàng)目的銜接問(wèn)題”，這對(duì)地方政府而言無(wú)疑是一個(gè)挑戰(zhàn)。值得注意的是，新規(guī)進(jìn)一步指出要“整合資金和政策資源”“統(tǒng)籌用好中央轉(zhuǎn)移支付資金、地方自有資金”，將其用于PPP存量項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

（作者 杜濤）

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杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長(zhǎng)期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請(qǐng)聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。