來(lái)源 | 人民法院報(bào)

作者 | 秦天寶，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)

法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

北大法律信息網(wǎng)簽約作者

在2025年全國(guó)生態(tài)日來(lái)臨之際，最高人民法院等12家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法司法工作協(xié)同服務(wù)保障長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），深入踐行了習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，長(zhǎng)江全流域治理進(jìn)入法治協(xié)同新階段?！兑庖姟芬韵到y(tǒng)性思維破解“九龍治水”困局，為守護(hù)中華民族母親河構(gòu)建了堅(jiān)實(shí)的法治屏障，更為全球大河流域治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧，具體表現(xiàn)在多維聯(lián)動(dòng)、責(zé)任銜接與內(nèi)外協(xié)同三個(gè)方面。

一是多維聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建長(zhǎng)江流域協(xié)同治理新格局。《意見》系統(tǒng)性構(gòu)建了覆蓋長(zhǎng)江全流域、貫穿執(zhí)法司法全流程的協(xié)同治理體系。其一，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部配合，凝聚流域治理核心合力。構(gòu)建長(zhǎng)江全流域協(xié)同治理體系，需要打破傳統(tǒng)行政壁壘，深化各部門間高效配合。長(zhǎng)江流域橫跨多省市，涉及水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)職能部門。《意見》明確提出，完善“聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)助制度機(jī)制”。同時(shí)，河（湖）長(zhǎng)制的深化實(shí)施，整合了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)資源，形成了縱向貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，顯著提升了流域管理的整體性和執(zhí)行力。其二，促進(jìn)執(zhí)法司法之間分工協(xié)作，構(gòu)建跨域聯(lián)動(dòng)治理格局。長(zhǎng)江流域具有顯著的整體性、流動(dòng)性和跨域性特征，既需要行政執(zhí)法的協(xié)同保護(hù)，又需要貫穿全局的檢察監(jiān)督，還需要訴訟救濟(jì)的后端保障。基于憲法規(guī)定與基本國(guó)情，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中發(fā)揮著重要作用，檢察機(jī)關(guān)與人民法院則更多地扮演著監(jiān)督者與保障者角色。同時(shí)，憲法第一百四十條確立了“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則，為三者的有機(jī)協(xié)同提供了根本法依據(jù)。具體至長(zhǎng)江全流域治理，關(guān)鍵在于推動(dòng)跨部門的實(shí)質(zhì)性分工協(xié)作。例如，在信息共享方面，《意見》提出“共享長(zhǎng)江流域執(zhí)法司法信息數(shù)據(jù)”；在案件移送銜接方面，《意見》強(qiáng)調(diào)應(yīng)“加強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有機(jī)銜接配合”。其三，落實(shí)公眾參與制度，激發(fā)流域治理多元共治活力?！兑庖姟分μ嵘饔蛑卫砭C合效能，通過(guò)在自然保護(hù)地、文化遺產(chǎn)地與自然遺產(chǎn)地等重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)（法治宣傳）基地，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、巡回審判、法治宣傳、實(shí)踐教育、文化和旅游、綜合治理等方面融入公眾參與原則，從而提高保護(hù)修復(fù)治理綜合效能。同時(shí)，《意見》將長(zhǎng)江文化保護(hù)傳承與普法宣傳深度融合，注重運(yùn)用典型案例以案釋法，用文化載體傳播法治精神，顯著增強(qiáng)法治滲透力。除此以外，未來(lái)還應(yīng)進(jìn)一步暢通環(huán)境信息的發(fā)布渠道，培育和支持環(huán)保社會(huì)組織參與監(jiān)督，完善公眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與環(huán)境公益訴訟制度，倒逼企業(yè)和政府守法盡責(zé)。

二是責(zé)任銜接，促進(jìn)環(huán)境法律責(zé)任的體系協(xié)調(diào)。《意見》從執(zhí)法司法理念、責(zé)任類型銜接與依法履職等方面出發(fā)，為長(zhǎng)江流域環(huán)境法律責(zé)任的統(tǒng)籌提供了方向指引。其一，秉持預(yù)防性、恢復(fù)性執(zhí)法司法理念，注重生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防與修復(fù)。長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、脆弱性和難恢復(fù)性的顯著特點(diǎn)，單純依賴事后重罰雖具威懾力，卻往往難以逆轉(zhuǎn)已造成的生態(tài)損害，而且忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的有效救濟(jì)。因此，強(qiáng)調(diào)預(yù)防性理念意味著執(zhí)法司法關(guān)口前移，通過(guò)強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和檢察建議等早期干預(yù)，從源頭上減少損害發(fā)生。而恢復(fù)性理念則要求將重心從對(duì)違法者的單純懲戒轉(zhuǎn)向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)際修復(fù)，使受損的生態(tài)系統(tǒng)功能盡可能得到復(fù)原。其二，基于環(huán)境民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任在目的、本質(zhì)與功能上的差異性與互補(bǔ)性，應(yīng)促進(jìn)三類責(zé)任之間的協(xié)調(diào)。同一環(huán)境違法行為往往同時(shí)觸發(fā)多種性質(zhì)的法律責(zé)任。環(huán)境民事責(zé)任是對(duì)平等主體間環(huán)境權(quán)益失衡的矯正，通過(guò)賠償損失、恢復(fù)原狀等方式直接救濟(jì)特定受害者，聚焦于個(gè)體損害的修復(fù)與利益平衡。而環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境刑事責(zé)任則更多地帶有公法色彩，主要通過(guò)強(qiáng)制力方式保障環(huán)境公共利益的整體實(shí)現(xiàn)。三類責(zé)任在規(guī)制環(huán)境違法行為時(shí)呈現(xiàn)層次遞進(jìn)關(guān)系，若缺乏有效銜接，易導(dǎo)致責(zé)任體系碎片化。因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮同一環(huán)境違法行為可能涉及的不同法律責(zé)任，確保對(duì)違法者的制裁與其行為的危害性相匹配，對(duì)受損權(quán)益的救濟(jì)全面到位，形成層次分明、輕重有序、覆蓋周全的責(zé)任閉環(huán)，既需避免責(zé)任缺位或重復(fù)，亦應(yīng)防止處罰過(guò)苛或不足。其三，法院應(yīng)遵循一定的權(quán)力邊界，符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律。面對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和緊迫性，法院在個(gè)案處理和法律適用上展現(xiàn)一定的主動(dòng)性確有必要，例如積極運(yùn)用法律原則填補(bǔ)規(guī)則空白、探索補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、碳匯認(rèn)購(gòu)等替代性修復(fù)方式作為判決或調(diào)解內(nèi)容等，這些創(chuàng)新舉措能更靈活、更有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，促使違法者主動(dòng)擔(dān)責(zé)，并發(fā)揮司法的規(guī)則形成和政策引導(dǎo)功能，然而，這絕非意味著司法恣意，其行為必須嚴(yán)格遵循法律授權(quán)、程序正當(dāng)和司法謙抑等原則，恪守其固有的裁判者角色定位，避免過(guò)度干預(yù)行政裁量權(quán)。

三是內(nèi)外協(xié)同，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過(guò)系統(tǒng)性制度創(chuàng)新與全球?qū)嵺`重塑全球環(huán)境治理格局，逐漸實(shí)現(xiàn)了從參與者到引領(lǐng)者的躍升。長(zhǎng)江流域作為貫通絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與21世紀(jì)海上絲綢之路的核心地理樞紐，《意見》提出應(yīng)“積極參與全球生態(tài)文明建設(shè)合作，攜手建設(shè)同高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放要求相適應(yīng)的涉外法治體系和能力”，以促進(jìn)涉外法治協(xié)同。申言之，對(duì)于國(guó)內(nèi)法治而言，應(yīng)以高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，系統(tǒng)性完善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境法治體系。一方面，及時(shí)修訂長(zhǎng)江保護(hù)法配套法規(guī)、細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化流域環(huán)境資源審判專門化建設(shè)，確保國(guó)內(nèi)規(guī)則與碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等國(guó)際綠色貿(mào)易投資規(guī)則相銜接，以法治化手段降低“一帶一路”合作中的環(huán)境合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，避免形成綠色貿(mào)易壁壘。另一方面，提升跨境環(huán)境司法能力，完善域外證據(jù)調(diào)取、外國(guó)法查明及判決跨境執(zhí)行規(guī)則，為“引進(jìn)來(lái)”的外資企業(yè)和“走出去”的中資項(xiàng)目提供明確的生態(tài)環(huán)境合規(guī)指引，包括企業(yè)參與綠色“一帶一路”建設(shè)的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與爭(zhēng)端預(yù)防服務(wù)等，以法治確定性支撐高水平對(duì)外開放。對(duì)于涉外法治而言，要以人類命運(yùn)共同體理念重塑全球生態(tài)治理范式，依托“黃金水道”串聯(lián)內(nèi)陸開放高地與沿海國(guó)際門戶，發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶連接“一帶一路”陸海通道的樞紐優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建覆蓋全鏈條的生態(tài)環(huán)境規(guī)則，深度參與全球生態(tài)治理規(guī)則塑造。可借助RCEP、基礎(chǔ)四國(guó)以及中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)等平臺(tái)，將長(zhǎng)江流域治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為區(qū)域合作規(guī)則，積極主導(dǎo)制定跨境河流污染防治、綠色基建標(biāo)準(zhǔn)等軟硬法規(guī)范。同時(shí)，通過(guò)國(guó)際環(huán)境公約履約、氣候變化訴訟協(xié)作等實(shí)踐，深入推進(jìn)全球南南合作，深化“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在流域治理中的適用，以中國(guó)法治智慧提升全球生態(tài)環(huán)境治理話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法治與涉外法治在服務(wù)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展目標(biāo)上的同頻共振。

綜上所述，《意見》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)流域治理進(jìn)入法治化、協(xié)同化、國(guó)際化新階段，不僅為長(zhǎng)江保護(hù)注入了法治動(dòng)能，更在全球環(huán)境治理領(lǐng)域樹立了新標(biāo)桿。基于《意見》，長(zhǎng)江流域的法治協(xié)同需在三個(gè)方面深化探索：一是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部配合、多元治理等角度出發(fā)，構(gòu)建長(zhǎng)江流域協(xié)同治理新格局；二是圍繞執(zhí)法司法理念、責(zé)任類型銜接與依法履職，促進(jìn)環(huán)境法律責(zé)任的體系銜接；三是秉持人類命運(yùn)共同體理念，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，為全球流域治理提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，展現(xiàn)全球環(huán)境治理中的中國(guó)擔(dān)當(dāng)。

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責(zé)任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩

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