王路昊

西南交通大學(xué)

公共管理學(xué)院

教授

敘事與再敘事

——國家部委與地方政府在政策試點(diǎn)過程中的互動

來源 | 《社會學(xué)研究》2025年第3期

作者 | 王路昊

責(zé)任編輯 |何鈞力

盡管許多政策試點(diǎn)實(shí)際上由國家部委發(fā)起和主導(dǎo)，但是政策試點(diǎn)過程中國家部委與地方政府的互動問題并未受到足夠的重視。對此，本文基于敘事工作的相關(guān)理論構(gòu)建了一個探索性的分析框架，并針對S部委引導(dǎo)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的案例展開了一項敘事分析的研究。研究發(fā)現(xiàn)，基于敘事與再敘事的互動，S部委與諸地方政府共同推動了敘事工作的實(shí)施，從而促進(jìn)了不同階段政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；也正是在敘事與再敘事的協(xié)作與張力之下，部地雙方各自的權(quán)力才最終得以建構(gòu)。由此，本文呼吁進(jìn)一步關(guān)注部地關(guān)系以及其中的能動性和策略性問題。

一、問題的提出

以政策試點(diǎn)鼓勵地方政府的政策創(chuàng)新并進(jìn)行經(jīng)驗擴(kuò)散，被認(rèn)為是一種中國獨(dú)具特色的制度實(shí)踐，受到了社會學(xué)、政治學(xué)和政策科學(xué)等領(lǐng)域的廣泛關(guān)注(陳那波、蔡榮，2017;Zhu & Zhao,2021)。其中，央地關(guān)系被認(rèn)為是理解中國政策試點(diǎn)的關(guān)鍵之一。許多研究指出，中央與地方在政策試點(diǎn)過程中的分工與協(xié)作促進(jìn)了政策創(chuàng)新與治理提升的實(shí)現(xiàn)(石晉昕、楊宏山,2019;李強(qiáng)彬等,2023)。然而，盡管現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)的試點(diǎn)是由某一個部委所主導(dǎo)(郭松,2021)，但很多研究都只是將中央作為一個整體的“黑箱”來進(jìn)行分析。事實(shí)上，當(dāng)前的政策試點(diǎn)已趨于常規(guī)化、普遍化，在中央和地方各級政府都在大范圍開展各類試點(diǎn)的背景下(梅賜琪等,2015)，黨中央和國務(wù)院往往無暇直接干預(yù)大多數(shù)的政策試點(diǎn)，而由部委具體命題和主導(dǎo)的試點(diǎn)也有助于專業(yè)化政策知識的有序生產(chǎn)。

已有文獻(xiàn)對于政策試點(diǎn)過程中國家部委與地方政府之間的互動過程與機(jī)制尚缺乏充分的研究。一方面，既有研究多以中央的視角來取代部委，并強(qiáng)調(diào)中央的權(quán)威角色對試點(diǎn)的規(guī)劃、控制和引導(dǎo)(劉培偉,2010;Mei & Liu,2014)。由此，已有研究忽視了部委的權(quán)威性并非理所當(dāng)然的事實(shí)，進(jìn)而既對部委在政策試點(diǎn)引導(dǎo)過程中可能面臨的部際競爭與激勵難題缺乏分析，又對部委在工作開展中的策略性缺乏討論。另一方面，已有研究還揭示了地方政府在央地互動中具有一定的“實(shí)質(zhì)性權(quán)力”，并指出地方能夠通過“變通”“共謀”等策略消解中央的壓力(周雪光,2008;王漢生等,2011)。然而，有關(guān)地方政府在與部委的配合與協(xié)作中如何爭取這種實(shí)質(zhì)性權(quán)力的研究同樣欠缺。

可見，關(guān)于政策試點(diǎn)的研究有必要在關(guān)注央地關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注部地關(guān)系。事實(shí)上，國務(wù)院雖然可能在相關(guān)文件中明確了某類試點(diǎn)中某一部委的主導(dǎo)地位，但在具體的制度和結(jié)構(gòu)上常常缺少關(guān)于主導(dǎo)部委與地方政府開展互動的具體設(shè)計和安排。由此，我們需要揭示部委如何基于能動性和策略性實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的引導(dǎo)，以及地方政府又如何在與部委的互動中達(dá)成自身的目標(biāo)。

二、文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

（一）政策試點(diǎn)與條塊關(guān)系中的結(jié)構(gòu)問題

政策試點(diǎn)中的結(jié)構(gòu)問題歷來備受關(guān)注。一方面，已有研究揭示了中央政府在試點(diǎn)中的控制與支配問題。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府往往能夠通過財政激勵等方式調(diào)動地方的積極性(Zhu & Zhao,2021)，憑借其所掌握的試點(diǎn)選擇、實(shí)施和糾正的權(quán)限(劉培偉,2010)，對試點(diǎn)的內(nèi)容、方向等進(jìn)行控制(李強(qiáng)彬等,2023)。另一方面，不少研究也揭示出地方政府在中國的分權(quán)結(jié)構(gòu)下獲得了較大的自主權(quán)。研究發(fā)現(xiàn)，在基層試點(diǎn)越來越活躍的背景下(梅賜琪等,2015)，地方政府扮演著“第一行動集團(tuán)”的角色(楊瑞龍,1998)，不僅推動著政策知識的更新(俞可平,2019)，還能夠通過自下而上的“試驗—認(rèn)可”框架來提升中央對試點(diǎn)的認(rèn)可度(石晉昕、楊宏山,2019)。近年來，一些學(xué)者也逐漸將研究對象從央地關(guān)系轉(zhuǎn)向條塊關(guān)系。既有研究討論了部委主導(dǎo)下的試點(diǎn)可能面臨激勵下沉的遞減以及分工分散等結(jié)構(gòu)問題(郭松,2021)，也發(fā)現(xiàn)了更多政策創(chuàng)新和擴(kuò)散中的條塊互動現(xiàn)象(陳思丞,2020;呂芳,2021)。

事實(shí)上，央地關(guān)系和條塊關(guān)系被認(rèn)為是理解中國政府組織結(jié)構(gòu)的重要切入點(diǎn)(陳家建,2023)。其中，針對條塊互動問題，已有研究指出了條與塊之間是一種“非協(xié)同性關(guān)系”(黃曉春、嵇欣,2014)，彼此之間往往在目標(biāo)、利益、邏輯方面存在區(qū)別，由此容易產(chǎn)生權(quán)力沖突、各自為政、權(quán)責(zé)壁壘、人事財政糾紛等問題(孫發(fā)鋒,2011)。對此，相關(guān)研究主要從結(jié)構(gòu)維度提出了建議，包括對行政機(jī)構(gòu)與職責(zé)體系進(jìn)行再設(shè)計，創(chuàng)建聯(lián)席會等協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)黨政權(quán)威對于條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)，等等(周志忍、蔣敏娟,2013;周振超、黃洪凱,2022)。

綜上，無論是關(guān)于政策試點(diǎn)還是關(guān)于條塊關(guān)系的研究，都更關(guān)注地方或基層治理中部門與層級之間的問題，還缺少對部委與地方之間的互動問題的足夠關(guān)照。此外，既有關(guān)于條塊問題的解決方案存在較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)視角的預(yù)設(shè)，而較少從能動性和策略性等角度揭示協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的諸多可能性。

（二）政策試點(diǎn)中部地互動的結(jié)構(gòu)性困境

事實(shí)上，部地關(guān)系至關(guān)重要，也正是部地之間的諸多結(jié)構(gòu)性問題給政策試點(diǎn)的有效開展帶來了挑戰(zhàn)。一方面，部委面臨著激勵不足和部際競爭的結(jié)構(gòu)性困境。已有研究認(rèn)為項目制是調(diào)動地方參與試點(diǎn)積極性的主要方式。在實(shí)施分稅制后，中央各部委統(tǒng)籌政策的能力獲得了增強(qiáng)(渠敬東,2012;史普原,2015)。由此，部委能夠通過項目制激勵地方實(shí)施政策創(chuàng)新(陳思丞,2020)。但事實(shí)上，不少部委掌握的資源依然有限，他們主要還是通過試點(diǎn)權(quán)和冠名權(quán)來激勵地方參與試點(diǎn)(李振國等,2018)。此外，政策試點(diǎn)往往是長周期和多目標(biāo)的，涉及多輪和多地試點(diǎn)(王路昊等,2023)。雖然項目制在激勵政策創(chuàng)新方面具有優(yōu)勢，但部委還需要推動地方落實(shí)早期執(zhí)行、政策學(xué)習(xí)和促進(jìn)擴(kuò)散等多重目標(biāo)。此外，部際競爭是另一個結(jié)構(gòu)性問題。雖然相關(guān)文件可能明確了某類試點(diǎn)中的主導(dǎo)部委，但實(shí)踐中某個試點(diǎn)議題往往存在由多個部門在自己權(quán)屬范圍內(nèi)各自開展的問題，由此導(dǎo)致分散試點(diǎn)和重復(fù)試點(diǎn)，以及解釋權(quán)、控制權(quán)之間的部際競爭(李振國等,2018)。另一方面，地方在試點(diǎn)過程中掌握著實(shí)質(zhì)性的執(zhí)行權(quán)。已有研究指出，地方政府往往有其自身的利益和動機(jī)(黃曉春、嵇欣,2014)。進(jìn)言之，他們往往更加積極地跟進(jìn)那些可支配程度高、有著明顯政績預(yù)期的試點(diǎn)(馮猛,2020)。地方政府的這種主動權(quán)無疑增加了部委引導(dǎo)中的不確定性。

綜上，由于缺乏具體的制度安排，主導(dǎo)部委與地方之間缺乏穩(wěn)定開展互動的結(jié)構(gòu)性條件。進(jìn)言之，需要從組織能動性方面去尋找部地互動的關(guān)鍵機(jī)制。

（三）理論基礎(chǔ)與分析框架

組織分析的制度主義為從能動性角度解釋政策試點(diǎn)中的部地互動提供了理論基礎(chǔ)。自20世紀(jì)90年代以來，為了調(diào)和與彌補(bǔ)創(chuàng)立之初強(qiáng)調(diào)宏觀層面制度環(huán)境等結(jié)構(gòu)性要素而相對忽視微觀層面行動機(jī)制的不足，組織社會學(xué)的制度主義學(xué)派開始關(guān)注所謂的“嵌入的能動性”（embedded agency）問題(Seo & Creed,2002)，從而逐漸發(fā)展出了一系列有關(guān)組織能動性的概念和理論。其中，制度工作（institutional work）的相關(guān)研究旨在理解行動者如何和為何通過塑造和影響制度來實(shí)現(xiàn)其自身的目標(biāo)，由此揭示了一系列相關(guān)的組織策略(Hampel et al.，2017)，如敘事、創(chuàng)造身份、教育、神話化、給既有制度打補(bǔ)丁、破壞既有制度的信念基礎(chǔ)，等等(Lawrence & Suddaby,2006)。

所謂“制度工作”，是指“個體或組織有目的地創(chuàng)造、維持和改變制度的行為”(Lawrence & Suddaby,2006)。該理論以社會建構(gòu)論為理論預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)在制度工作的實(shí)施過程中，行動者的經(jīng)驗、認(rèn)知、意義系統(tǒng)等既會被制度建構(gòu)，也會反過來影響、建構(gòu)和維持制度以達(dá)到他們自身的目的。已有研究認(rèn)為，制度工作往往是以語言為中心的(Lawrence & Suddaby,2006)，而敘事工作則是最重要的制度工作之一(Hampel et al.，2017)。敘事不僅能夠解釋制度運(yùn)作的邏輯，證明行動者的合法性，更重要的還在于它是強(qiáng)有力的勸說工具(Ruebottom,2013)。總體而言，已有研究將敘事在制度工作中的勸說工作總結(jié)為兩種類型。其一，行動者通過敘事創(chuàng)造一個跨越多層場域的元敘事（meta-narrative），從而與廣泛的行動者之間產(chǎn)生共鳴(Zilber,2007)。其二，行動者通過創(chuàng)造新的故事來爭取廣泛的合法性、聲譽(yù)、認(rèn)知理解、價值規(guī)范等(Ruebottom,2013)。

制度工作的理論提醒我們關(guān)注試點(diǎn)過程中部地互動的能動性和策略性，而敘事工作的視角則為普通研究者對此進(jìn)行管窺提供了可能。不過，由于部地之間的敘事互動充滿了混雜的非協(xié)同性，既有文獻(xiàn)尚無法提供一個成熟的分析框架。為此，本文進(jìn)一步汲取敘事社會學(xué)中的理論養(yǎng)分(劉子曦,2018)。近年來，敘事在政策過程中的角色和作用也受到了更多的討論(Kuenzler et al.，2025)。已有研究表明，敘事的作用并不限于“勸說”。基于有目的地故事講述，敘事不僅是意義管理工具，還是行動者組織、評估和交流信息的工具(Kuenzler & Stauffer,2023)。本質(zhì)上，敘事可被視作一種策略性的言語行為（speech acts）（Palo et al.，2020)。所謂“言語行為”，是指話語是一種行為或活動的形式。奧斯汀（John Langshaw Austin）指出，話語之所以重要，有時不在于它在陳述事情，而在于它在做事情(奧斯汀,2013)。話語在做事情的這種性質(zhì)，又被稱為“述行性”（performative）。

奧斯汀關(guān)于述行性的理論對社會學(xué)特別是組織社會學(xué)產(chǎn)生了巨大的影響。首先，敘事是有力的動員機(jī)制。敘事能管理和分配意義，勾畫愿景，給敘事者或受話人創(chuàng)造和賦予身份，由此實(shí)現(xiàn)注意力吸引，并動員相應(yīng)的想象力(Abolafia,2010;Palo et al.，2020)。其次，敘事還關(guān)系到知識的管理、建構(gòu)和學(xué)習(xí)，是一種“非正式的培訓(xùn)”(劉子曦,2018)。故事有助于對知識進(jìn)行解釋和證明(Ruebottom,2013)，這不僅為學(xué)習(xí)者提供了知識運(yùn)行和使用的情景，還為學(xué)習(xí)者應(yīng)對現(xiàn)實(shí)問題提供了方案和例證(Wedlin & Sahlin,2017)。因此，行動者常常通過故事來學(xué)習(xí)(希利,2021)。再次，言語行為的思路還有助于揭示敘事工作發(fā)揮作用的機(jī)制。關(guān)于組織分析的制度主義的微觀基礎(chǔ)，卡隆（Michael Callon）有關(guān)述行性的研究影響較為深遠(yuǎn)(Powell & Colyvas,2008)?？≌J(rèn)為述行效應(yīng)根源于言語行為實(shí)踐過程中人類與非人類行動者之間的聯(lián)結(jié)(Callon,2007)。受此啟發(fā)，敘事過程中關(guān)系與物質(zhì)在轉(zhuǎn)譯（translation）中被符號化的過程就不可忽視。正是基于這一過程，敘事將有助于敘事者成為對應(yīng)人與非人行動者的代言人，進(jìn)而幫助其實(shí)現(xiàn)對意義、利益、價值和資源的定義、動員與爭奪(Latour,2005)。最后，敘事的實(shí)現(xiàn)還離不開互文的過程。所謂“互文性”（intertextuality），是指話語的文本是處于一個復(fù)雜交錯的文本體系之中的，文本與文本之間往往相互影響(費(fèi)爾克拉夫,2003)。部委與地方的敘事互動就處于密切的互文過程之中。一方面部委的敘事離不開地方的材料，另一方面地方的敘事也受制于部委的主題。同時，又正是在這種有目的、有選擇地引用和轉(zhuǎn)譯中，部地各自的敘事目的才得以實(shí)現(xiàn)。

由此可見，當(dāng)我們將政府的敘事視為其影響和建構(gòu)現(xiàn)實(shí)的策略性言語行為時，便可以更深入地理解政府如何和為何能夠通過講故事來做事情。對于部委而言，一方面，敘事的基礎(chǔ)作用是提供一套“勸說”的符號，包括保證試點(diǎn)的合法性，提供意義、價值、聲譽(yù)，以及為政策經(jīng)驗的擴(kuò)散和學(xué)習(xí)提供知識、工具和方案；另一方面，敘事的策略性還體現(xiàn)在其對于關(guān)系與物質(zhì)的符號化管理上?；趯θ伺c非人行動者的轉(zhuǎn)譯和聯(lián)合，敘事將有助于確定試點(diǎn)中的政策信念、命題、任務(wù)和目標(biāo)，并進(jìn)行資源的保障，以及試點(diǎn)中相應(yīng)身份、位置的分配和管理。對于地方而言，圍繞試點(diǎn)開展再敘事同樣是其達(dá)成相應(yīng)政策目標(biāo)和動機(jī)的策略性言語行為。一方面，地方政府可以通過文本生產(chǎn)對部委的試點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行政策細(xì)化(杜其君,2023)，如為了落實(shí)部委方向性的試點(diǎn)任務(wù)，地方政府會頒布一系列高度具有可操作性的指導(dǎo)意見、實(shí)施辦法、政策解釋，并在地方各部門之間形成具體的工作分工；還會通過再敘事為試點(diǎn)經(jīng)驗、成效和示范效應(yīng)提供證據(jù)，并進(jìn)行傳播。這些話語實(shí)踐本身就是地方政府為落實(shí)部委的試點(diǎn)任務(wù)而在做事情。另一方面，借助再敘事去塑造地方的身份、形象，或者為地方實(shí)踐爭取意義、合法性、資源等也是地方政府實(shí)施或參與試點(diǎn)的重要動機(jī)和策略(王路昊,2022)。此外，部地之間的敘事與再敘事是一種“非協(xié)同性”的互動。換言之，部地之間既存在針對政策試點(diǎn)而進(jìn)行的敘事協(xié)作，即通過敘事互動來做共同的事情；又存在不同的敘事動機(jī)、目的和轉(zhuǎn)譯，即通過制造敘事張力來做自己的事情。由此，敘事與再敘事的網(wǎng)絡(luò)處于一種混雜性之中，但又保持了一定的話語秩序(福柯,2001)。綜上，本文構(gòu)建了一個探索性的分析框架（見圖1）。

三、案例選擇與研究方法

（一）案例選擇

下文以S部委主導(dǎo)的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“自創(chuàng)區(qū)”）為例，開展一項探索性的研究。通過自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立，S部委旨在引領(lǐng)高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的加速，特別是借助先行先試的政策試點(diǎn)攻克園區(qū)和產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，并借助自創(chuàng)區(qū)的示范效應(yīng)推動全國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的升級。在2009年至2022年期間，以試點(diǎn)權(quán)和冠名權(quán)為基礎(chǔ)，S部委成功地主導(dǎo)開展了各項自創(chuàng)區(qū)的試點(diǎn)和示范工作。值得注意的是，在此期間，其他部委乃至一些中央領(lǐng)導(dǎo)小組也在牽頭或推動類似的試點(diǎn)工作。例如，發(fā)改委在同一時間開始了創(chuàng)新型城市的試點(diǎn)。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出建設(shè)“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”，同樣涉及大量科技創(chuàng)新類試點(diǎn)。在此背景下，自創(chuàng)區(qū)成功地吸引了地方政府的積極申報，形成了良性的部地互動。在S部委的主導(dǎo)下，自創(chuàng)區(qū)有序又有效地對股權(quán)激勵、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、科技金融改革等多項政策進(jìn)行了試點(diǎn)，并實(shí)現(xiàn)了政策創(chuàng)新、試點(diǎn)探索和改進(jìn)、早期執(zhí)行、政策學(xué)習(xí)和輻射推廣等多重政策目標(biāo)。

（二）研究方法與數(shù)據(jù)分析

本文采用敘事分析作為研究方法，主要收集了兩方面的數(shù)據(jù)。一方面，針對S部委的故事生產(chǎn)，收集了2009年至2022年期間S部委的兩類敘事文本，即政策、規(guī)劃等政策敘事與新聞報道、采訪等媒體敘事（共計181篇，其中前者76篇，后者105篇）。另一方面，針對地方的故事再生產(chǎn)，收集了23家自創(chuàng)區(qū)的兩類敘事文本（共計4498篇，其中政策敘事1223篇，媒體敘事3275篇）。上述政策敘事文本主要來自部委與地方的官方網(wǎng)站和“北大法寶”數(shù)據(jù)庫；媒體敘事文本則來自S部委主管的《科技日報》，以及各地的地方日報。

在數(shù)據(jù)分析上，本文按照以下四個步驟有側(cè)重地展開了分析。

一是文本基礎(chǔ)信息的整理。掌握每篇文本的基本概況，包括：題目、發(fā)布日期、數(shù)據(jù)來源、文本類型、事件背景、主要事件、提及的部委、提及的自創(chuàng)區(qū)、提及的物質(zhì)對象。

二是數(shù)據(jù)編碼和主要故事情節(jié)提煉。通過編碼與類屬提升(卡麥茲,2009)，提煉、歸納和分類敘事的子主題及其覆蓋的主要故事情節(jié)。最終基于三輪編碼和類屬提升，形成了概念類屬88個，這些概念類屬分布于發(fā)展定位、建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展成效、試點(diǎn)情況、部地關(guān)系、物質(zhì)對象等六個子主題之下。

三是歸納S部委引導(dǎo)試點(diǎn)的典型故事。通過備忘錄撰寫，分析類屬、主題的分布，比較不同文本在故事情節(jié)組合，以及對應(yīng)的故事脈絡(luò)、敘事邏輯、敘事元素和敘事技巧等方面的差異，最終提煉出S部委生產(chǎn)的四種典型故事，分別是“領(lǐng)頭羊”“排頭兵”“優(yōu)化布局”“嫁接新試點(diǎn)”。四種故事交叉重疊出現(xiàn)，分別活躍于試點(diǎn)的早期、前期、中后期和后期。

四是分析地方對于S部委故事的再生產(chǎn)。采用與前述類似的分析策略，針對每一個自創(chuàng)區(qū)的再敘事進(jìn)行分析歸納，但分析更側(cè)重于兩個方面。一是響應(yīng)情況，即地方政府基于政策細(xì)化落實(shí)S部委相應(yīng)政策目標(biāo)的線索與證據(jù)。二是拓展與闡釋情況，特別是地方政府在再敘事的整體過程中的主要偏好和特征。

四、自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)中的部地敘事互動過程

從敘事內(nèi)容的重點(diǎn)來看，部委傾向于“政策目標(biāo)敘事”，而地方側(cè)重于“政策落實(shí)敘事”。后文將詳細(xì)闡述自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)中四種故事的敘事與再敘事過程。

（一）故事1：作為“領(lǐng)頭羊”的中關(guān)村

1.部委的“政策目標(biāo)敘事”

“領(lǐng)頭羊”是試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的第一種故事。在部委敘事中，該類故事的時間線主要分布在2009年至2014年之間。通過“領(lǐng)頭羊”故事，S部委旨在將中關(guān)村塑造為引領(lǐng)試點(diǎn)風(fēng)向、重點(diǎn)和展示成效的標(biāo)桿，以此實(shí)現(xiàn)自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)對地方注意力的普遍影響。首先，在“率先開展”“全國標(biāo)桿”等故事情節(jié)中，S部委將中關(guān)村的“領(lǐng)頭羊”地位與“科技創(chuàng)新”的核心價值綁定，由此為后續(xù)試點(diǎn)的批復(fù)工作確定了一種“元敘事”。其次，通過一系列關(guān)系和物質(zhì)的符號化，不僅凸顯了中關(guān)村的“主角”地位，而且證明了S部委在關(guān)系動員與物質(zhì)保障方面的能力。其中，關(guān)系性符號包括了部際協(xié)調(diào)小組、部際聯(lián)合發(fā)文中的其他部委，以及學(xué)習(xí)“領(lǐng)頭羊”的其他地方政府；物質(zhì)性符號主要涉及科技成果、專利、設(shè)備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等與試點(diǎn)相關(guān)的物質(zhì)對象。

總體而言，“先行先試”和“示范引領(lǐng)”是自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)的兩大核心政策目標(biāo)，但在不同故事的敘事中其具體的重點(diǎn)又存在差異。在“領(lǐng)頭羊”故事中，“先行先試”表現(xiàn)為在鼓勵自發(fā)性試點(diǎn)的情況下，S部委主要強(qiáng)調(diào)由其主導(dǎo)的包括科技成果權(quán)屬改革、股權(quán)激勵等在內(nèi)的六項試點(diǎn)。“示范引領(lǐng)”表現(xiàn)為S部委主要強(qiáng)調(diào)中關(guān)村的試點(diǎn)方案及其成效對于全國各地的引領(lǐng)作用，并借助其經(jīng)驗和模式激勵全國各地的高新區(qū)進(jìn)行政策、園區(qū)和產(chǎn)業(yè)的升級。

2.地方的“政策落實(shí)敘事”

中關(guān)村的再敘事基本緊扣了部委敘事的框架，并提供了大量“率先試點(diǎn)”和“發(fā)展成效”的情節(jié)和細(xì)節(jié)，響應(yīng)了部委敘事中“領(lǐng)頭羊”的身份和任務(wù)。在政策知識上，地方再敘事則補(bǔ)充了知識的應(yīng)用場景，完善了知識有效性的證據(jù)鏈條。此外，中關(guān)村的再敘事對自發(fā)性試點(diǎn)有著更多的偏好，如從2010年開始，中關(guān)村借助地方媒體和地方政策對文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)試點(diǎn)問題進(jìn)行了系列論證。

借助再敘事，中關(guān)村既落實(shí)了S部委的核心目標(biāo)，又?jǐn)U大了自發(fā)性試點(diǎn)的影響。首先，北京市和中關(guān)村等通過一系列政策細(xì)化的工作來確保部委主導(dǎo)的試點(diǎn)落實(shí)，如僅針對稅收優(yōu)惠試點(diǎn)就出臺了兩項專門的政策解釋。其次，中關(guān)村創(chuàng)造了全國矚目的示范效應(yīng)，不僅反映在科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源集聚、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)增長等數(shù)據(jù)上，而且反映在各地爭創(chuàng)自創(chuàng)區(qū)的熱情上。在后續(xù)批復(fù)的22家自創(chuàng)區(qū)中，共計有19家在這一階段就開啟了向中關(guān)村的政策學(xué)習(xí)。最后，中關(guān)村也開展了具有影響力的自發(fā)性試點(diǎn)，如在高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定中將具有高新技術(shù)背景的文化產(chǎn)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。

基于“領(lǐng)頭羊”故事中的部地互動，部委主導(dǎo)的六項試點(diǎn)和塑造全國標(biāo)桿的政策目標(biāo)得以貫徹，同時中關(guān)村也借助再敘事擴(kuò)大了其自發(fā)性試點(diǎn)的影響。

（二）故事2：召集高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的“排頭兵”

1.部委的“政策目標(biāo)敘事”

“排頭兵”的故事緊跟在“領(lǐng)頭羊”的故事之后出現(xiàn)，涉及東湖、張江、深圳等自創(chuàng)區(qū)。在部委敘事中，該類故事主要是“領(lǐng)頭羊”故事的支撐和補(bǔ)充，并在2011年至2014年期間占據(jù)主導(dǎo)。首先，“排頭兵”在部委敘事中既是一種集體身份，又在扮演的角色上存在差異。例如，東湖被設(shè)定為中部地區(qū)的“排頭兵”，張江被設(shè)定為“推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的“排頭兵”，深圳則是“發(fā)展中國特色社會主義的排頭兵”。其次，在“試點(diǎn)情況”與“發(fā)展成效”兩大子主題上，“領(lǐng)頭羊”的敘事更集中在前者，相較而言“排頭兵”的敘事則更側(cè)重于后者。當(dāng)然，“排頭兵”的一些具有廣泛影響力的自發(fā)性試點(diǎn)依然在敘事中獲得了展現(xiàn)，如張江開展的自創(chuàng)區(qū)與自貿(mào)區(qū)的“兩區(qū)聯(lián)動”試點(diǎn)。最后，“排頭兵”故事進(jìn)一步強(qiáng)化了S部委在關(guān)系與物質(zhì)對象方面的代言人形象。一方面，約30%的文本涉及部際協(xié)調(diào)小組或聯(lián)合發(fā)文；另一方面，高新技術(shù)在試點(diǎn)中的地位和作用也被持續(xù)展現(xiàn)。

“排頭兵”的敘事延續(xù)和豐富了“領(lǐng)頭羊”的相關(guān)目標(biāo)和任務(wù)。一方面，在鼓勵自發(fā)性的試點(diǎn)探索的同時，繼續(xù)以六項試點(diǎn)政策為主。另一方面，在與中關(guān)村共同形成“示范效應(yīng)”之外，部委敘事更強(qiáng)調(diào)“排頭兵”各自的分工。

2.地方的“政策落實(shí)敘事”

雖然“排頭兵”們在再敘事中也基本遵循了S部委的敘事框架，但在側(cè)重點(diǎn)上卻存在一定差異。一是相較于部委敘事關(guān)注的“發(fā)展成效”，三家的地方敘事都更加強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)情況”方面的成績，如東湖強(qiáng)調(diào)了接力試點(diǎn)在激勵手段方面的創(chuàng)新。二是在身份建構(gòu)上，自創(chuàng)區(qū)所在的三個地方政府都不同程度地跳出了部委的敘事框架。其中，武漢提出了要建設(shè)“全國創(chuàng)新中心”，上海和深圳則提出了要建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。

通過再敘事，地方政府繼續(xù)在落實(shí)S部委任務(wù)的基礎(chǔ)上嘗試擴(kuò)大各自的影響力。首先，六類試點(diǎn)依然是三家自創(chuàng)區(qū)的重點(diǎn)工作，他們同樣制定了一系列具有操作性的配套政策、實(shí)施方案去保證試點(diǎn)的落地。其次，“排頭兵”在“示范引領(lǐng)”的影響上同樣廣泛，共計13家自創(chuàng)區(qū)提及曾對他們進(jìn)行過“政策學(xué)習(xí)”。最后，三家自創(chuàng)區(qū)同樣開展了大量影響深遠(yuǎn)的試點(diǎn)工作，如后續(xù)共計16家自創(chuàng)區(qū)對張江的“兩區(qū)聯(lián)動”試點(diǎn)模式進(jìn)行了政策學(xué)習(xí)。

基于“排頭兵”故事的部地互動，S部委接力試點(diǎn)的任務(wù)得以落實(shí)，自創(chuàng)區(qū)的吸引力獲得了持續(xù)提升。同時，各地也開展了更多影響廣泛的自發(fā)性試點(diǎn)。

（三）故事3：優(yōu)化布局，提升功能

1.部委的“政策目標(biāo)敘事”

“優(yōu)化布局”的故事主要發(fā)生在2015年至2022年之間。通過該類故事，S部委強(qiáng)調(diào)要基于“全國一盤棋”的新思路，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在“若干重點(diǎn)區(qū)域布局建設(shè)”，并促進(jìn)自創(chuàng)區(qū)和高新區(qū)在政策工具、平臺載體等功能方面的升級。首先，敘事中有關(guān)“試點(diǎn)情況”的內(nèi)容大幅縮減，故事情節(jié)集中在了“示范帶動輻射”等示范效應(yīng)方面。進(jìn)而，雖然相關(guān)元敘事保持了“科技創(chuàng)新”的核心命題，但自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的意義轉(zhuǎn)向了“區(qū)域領(lǐng)頭”“區(qū)域示范”等地區(qū)元素。其次，關(guān)系和物質(zhì)的符號化也不同程度地出現(xiàn)了與“試點(diǎn)情況”的脫鉤，并更多地與地區(qū)元素相結(jié)合。由此，地方的申報熱情得到了進(jìn)一步激發(fā)。這是因為無論是引領(lǐng)一個區(qū)域還是引領(lǐng)一個省份，對地方而言都可以是“爭創(chuàng)”的條件和機(jī)會。

通過新故事的生產(chǎn)，S部委實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)的調(diào)整。一方面，S部委鼓勵地方繼續(xù)探索具有“共性”和“特色”的政策試點(diǎn)，但相較于早期聚焦六項試點(diǎn)政策，此后的試點(diǎn)任務(wù)更加模糊。另一方面，S部委開始重點(diǎn)考慮自創(chuàng)區(qū)的區(qū)域布局，從而推動試點(diǎn)經(jīng)驗和產(chǎn)業(yè)升級模式在全國的鋪開。

2.地方的“政策落實(shí)敘事”

隨著自創(chuàng)區(qū)的擴(kuò)容，越來越多的地方再敘事開始脫離S部委的敘事框架。一是對于那些開展了自發(fā)性試點(diǎn)的自創(chuàng)區(qū)而言，他們依然會更多將其區(qū)域引領(lǐng)的地位歸結(jié)于其試點(diǎn)方面的探索和引領(lǐng)。二是自創(chuàng)區(qū)本身開始轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫詳⑹轮械姆柖菙⑹履康?，這在“地方自我定位”的闡釋中尤為如此。

由此，各地在落實(shí)部委任務(wù)和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的方案和策略上就出現(xiàn)了差異。一方面，政策試點(diǎn)的繼續(xù)探索主要涉及三種情況。第一種主要是2015至2016年期間獲批的、以蘇南和天津等為代表的自創(chuàng)區(qū)，共計10家。他們開展了一定的自發(fā)性試點(diǎn)，如天津的創(chuàng)新券和投貸聯(lián)動試點(diǎn)，但其試點(diǎn)的創(chuàng)新性和強(qiáng)度往往不及“領(lǐng)頭羊”和“排頭兵”自創(chuàng)區(qū)。第二種涉及山東半島、寧波和溫州，他們主要以區(qū)域特征和產(chǎn)業(yè)特征為基礎(chǔ)開展有限的政策試點(diǎn)探索。第三種是2018年以后獲批的、以蘭白和烏昌石等為代表的自創(chuàng)區(qū)，共計7家。他們主要基于政策遷移和政策學(xué)習(xí)，將既有的政策試點(diǎn)移植到本地作為一種早期執(zhí)行開展試點(diǎn)工作。在后兩種情況中，有關(guān)政策細(xì)化的相關(guān)政策文件也更少。

另一方面，“示范引領(lǐng)”的任務(wù)則得到了更加廣泛的落實(shí)。首先，隨著“優(yōu)化布局”的開始，各地紛紛加大了爭創(chuàng)的力度。本研究一共收集到有關(guān)“爭創(chuàng)”的文本398篇，其中2015年及之后發(fā)布的共265篇，占比約三分之二；而僅2015年就發(fā)布了101篇，占比約四分之一。在“爭創(chuàng)”過程中，相關(guān)地方政府不僅會搶占和爭奪區(qū)域位置，更重要的是會通過政策學(xué)習(xí)的過程，提前開展政策試點(diǎn)或政策遷移，以及進(jìn)行區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的升級，以此達(dá)到S部委“二次創(chuàng)業(yè)”的目標(biāo)。例如，蘇南在爭創(chuàng)過程中提出了“南京九條”，提前開展了各類政策試點(diǎn)；蘭白制定了詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，提前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、政策方面的優(yōu)化升級。其次，各地獲批后，也都持續(xù)推動了“二次創(chuàng)業(yè)”的增速，并加強(qiáng)了向周邊的“輻射帶動”。具體模式有兩種，一種是圍繞城市群、區(qū)域發(fā)展展開合作，如福廈泉；另一種是作為省域或區(qū)域中心制定政策促進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗向下擴(kuò)散，如西安。

基于“優(yōu)化布局”故事的部地互動，S部委有關(guān)“擴(kuò)面”的目標(biāo)和任務(wù)得以落實(shí)。同時，地方的申報熱情持續(xù)高漲，并在身份上開展了更多的自我闡釋。

（四）故事4：嫁接新試點(diǎn)，開啟新征程

1.部委的“政策目標(biāo)敘事”

“嫁接新試點(diǎn)”同樣發(fā)生在2015年至2022年之間，但相較于“優(yōu)化布局”，其更集中地出現(xiàn)在2019年至2022年期間。該故事主要涉及自創(chuàng)區(qū)如何與新的任務(wù)進(jìn)行結(jié)合，從而開啟新一輪的試點(diǎn)，主要包括三種情況。一是S部委在新的試點(diǎn)任務(wù)或試驗區(qū)建設(shè)時優(yōu)先在自創(chuàng)區(qū)布局，如國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)。二是S部委直接與某些地方深入合作，如與深圳聯(lián)合發(fā)布了《中國特色社會主義先行示范區(qū)科技創(chuàng)新行動方案》。三是S部委直接安排某些自創(chuàng)區(qū)承擔(dān)新的試點(diǎn)任務(wù)，如要求中關(guān)村等在科技的“對口幫扶”方面進(jìn)行更多的試點(diǎn)。隨著自創(chuàng)區(qū)與更多政策議題的嫁接，S部委有效地提升了敘事工作的影響力。一方面，S部委在“勸說”符號上實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)充。不僅“科技創(chuàng)新”的核心命題被進(jìn)一步與更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會議題結(jié)合，而且自創(chuàng)區(qū)原有的符號也借助新的任務(wù)實(shí)現(xiàn)了延伸，如借助創(chuàng)新型省份的建設(shè)，將自創(chuàng)區(qū)主導(dǎo)的價值、認(rèn)知等向下傳遞給全國各地的科技創(chuàng)新工作。另一方面，隨著故事的重點(diǎn)回到試點(diǎn)任務(wù)，關(guān)系性與物質(zhì)性的符號也再次與“試點(diǎn)情節(jié)”掛鉤。例如，在投貸聯(lián)動、科技服務(wù)業(yè)、國家技術(shù)創(chuàng)新中心等新的試點(diǎn)任務(wù)中，高新技術(shù)的重要性都被再度強(qiáng)調(diào)。此外，更多“部省合作”“聯(lián)合發(fā)文”的故事情節(jié)也強(qiáng)化了S部委作為引導(dǎo)者的形象。

由此，S部委設(shè)計了層次更加豐富的政策目標(biāo)。在政策試點(diǎn)上，一是在國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)等新任務(wù)中復(fù)制和深化既有的試點(diǎn)經(jīng)驗；二是在深圳等重點(diǎn)自創(chuàng)區(qū)中繼續(xù)政策創(chuàng)新的探索。在示范引領(lǐng)上，一是通過“嫁接”，試點(diǎn)經(jīng)驗被推廣到自創(chuàng)區(qū)以外的更多地區(qū)；二是將創(chuàng)新型省份建設(shè)與自創(chuàng)區(qū)結(jié)合，推動自創(chuàng)區(qū)經(jīng)驗以省為單位進(jìn)行擴(kuò)散；三是作為對口幫扶工作中的一部分，前期獲批的四家自創(chuàng)區(qū)對于蘭白、烏昌石等自創(chuàng)區(qū)進(jìn)行幫扶。

2.地方的“政策落實(shí)敘事”

在“嫁接”故事的再敘事中，地方政府更大膽地突破了S部委的敘事框架。自創(chuàng)區(qū)往往成為建構(gòu)“地方自我定位”的符號之一。例如，合肥在自創(chuàng)區(qū)、創(chuàng)新型省份、綜合性國家科學(xué)中心、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等多重身份符號之下，強(qiáng)調(diào)了自己作為長三角創(chuàng)新“副中心”的使命。此外，深圳、張江等“嫁接新試點(diǎn)”較多的自創(chuàng)區(qū)同樣也更加強(qiáng)調(diào)其綜合性的身份。

因為“嫁接”的不同，加之地方再敘事的差異，各地對于政策目標(biāo)的落實(shí)也有不同。一方面，進(jìn)一步“先行先試”的目標(biāo)與那些建設(shè)各類示范區(qū)、中心的自創(chuàng)區(qū)掛鉤，如深圳就是踐行這樣的做法。另一方面，“示范引領(lǐng)”有關(guān)的目標(biāo)則主要集中在創(chuàng)新型省份和對口幫扶兩項工作上，而這兩項工作往往又能進(jìn)一步與自創(chuàng)區(qū)的“爭創(chuàng)”工作或者“優(yōu)化布局”工作進(jìn)行結(jié)合。例如，鄱陽湖等較晚批復(fù)的地方在爭創(chuàng)過程中就是將自創(chuàng)區(qū)和創(chuàng)新型省份兩項工作結(jié)合起來開展的。

基于“嫁接新試點(diǎn)”故事的部地互動，各地不僅協(xié)助S部委推進(jìn)了更加全面和多元的試點(diǎn)工作，同時他們自身差異化的敘事動機(jī)和目的也得到了滿足。

五、敘事與再敘事：敘事工作及其述行機(jī)制

部地之間圍繞政策試點(diǎn)所展開的敘事與再敘事共同促成了各階段敘事工作的實(shí)施。而敘事工作的成功則建立在一種“非協(xié)同性”的互動之中；換言之，部地之間在敘事互動中既存在著協(xié)作又保持著張力。

（一）敘事協(xié)作與部委引導(dǎo)的述行機(jī)制

1.敘事與再敘事的協(xié)作

敘事與再敘事的主線之一圍繞著S部委的試點(diǎn)引導(dǎo)展開。特別是在各地獲批之前和之初，部委與地方之間總分?jǐn)⑹碌墓适陆Y(jié)構(gòu)較為明顯，即S部委主要對每類故事的基本框架以及故事情節(jié)安排的主導(dǎo)邏輯進(jìn)行總述，而地方敘事則在框架和邏輯之下增添細(xì)節(jié)性的分述。從互文過程來看，一方面地方的“政策落實(shí)敘事”更多從部委的敘事中吸收敘事主題；另一方面部委的敘事則從地方的再敘事中選擇案例、情節(jié)和信息，用以支撐“政策目標(biāo)敘事”。

由此，通過敘事協(xié)作，一種自我預(yù)言式的論證循環(huán)得以形成。一方面，自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)的效應(yīng)、影響等得以傳播，部委在關(guān)系與物質(zhì)協(xié)調(diào)方面的能力也得以印證和強(qiáng)化。另一方面，部委圍繞“科技創(chuàng)新”所生產(chǎn)的政策知識也在地方的再敘事過程中通過證據(jù)鏈條的補(bǔ)充和發(fā)展，以及具體方案的制造和述行獲得驗證。

2.部委的敘事引導(dǎo)：講故事作為策略性的言語行為

敘事的協(xié)作以及部委對于話語秩序的建立不應(yīng)被視作理所當(dāng)然。如上所述，部地協(xié)作并非依靠于結(jié)構(gòu)上的制度安排。拉圖爾（Bruno Latour）認(rèn)為，權(quán)力來自行動者的聯(lián)結(jié)過程，而非某種預(yù)存的（pre-existing）的“社會”(Latour,1984)。部委引導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)同樣根源于部委實(shí)現(xiàn)了一種通過講故事來做事情的策略，而部委的權(quán)威性也更應(yīng)該被視為這種述行性的結(jié)果而非原因。

部委敘事的引導(dǎo)之所以成功，源自兩種述行機(jī)制。一是知識管理機(jī)制。部委實(shí)施了一種具有廣泛影響的“非正式培訓(xùn)”。通過講故事，S部委建構(gòu)和掌控了高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的知識體系，由此成為了相關(guān)政策知識的權(quán)威。這種“非正式培訓(xùn)”的影響不僅發(fā)生在自創(chuàng)區(qū)獲批之后，更重要的是故事可以直接介入各地“爭創(chuàng)”的過程，并激勵和指導(dǎo)各地的“爭創(chuàng)”行為。

如上所述，除中關(guān)村外，各地都經(jīng)歷了“爭創(chuàng)”的過程。換言之，S部委并非僅僅是要將試點(diǎn)權(quán)下放給所選的地方，而是要激勵地方為了獲得試點(diǎn)權(quán)和示范身份而加強(qiáng)科技創(chuàng)新的行動。于是，在“爭創(chuàng)”過程中，各地便需要按照S部委敘事中所提出的標(biāo)準(zhǔn)、模板和方法進(jìn)行一系列政策、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)方面的升級。首先，在政策方面，幾乎所有的地方政府都進(jìn)行了一定的地方性試點(diǎn)。在“爭創(chuàng)”過程中，地方會根據(jù)部委敘事強(qiáng)調(diào)的試點(diǎn)方向和內(nèi)容，結(jié)合各自情況提前進(jìn)行地方性試點(diǎn)。一些地方還制定了一攬子的政策試點(diǎn)方案，如上述的“南京九條”，以提前調(diào)整高新區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向。其次，各地還會按照部委敘事，參考獲批地區(qū)有關(guān)高新技術(shù)（企業(yè)）的目錄等，對園區(qū)規(guī)劃、創(chuàng)新環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)聚集等“二次創(chuàng)業(yè)”的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行調(diào)整升級。最后，如上所述，為接近部委敘事的標(biāo)準(zhǔn)，不少地方還會自發(fā)向“領(lǐng)頭羊”和“排頭兵”進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。

總之，正是因為經(jīng)歷了“爭創(chuàng)”過程，地方政府已經(jīng)充分理解和契合了S部委有關(guān)自創(chuàng)區(qū)的藍(lán)圖，在政策、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)等方面進(jìn)行了初步的學(xué)習(xí)和探索。在獲批后，這些自創(chuàng)區(qū)也并非簡單地去執(zhí)行S部委規(guī)定的幾項試點(diǎn)政策，而是能按既定的政策精神進(jìn)一步有序地開展后續(xù)的試點(diǎn)探索和經(jīng)驗擴(kuò)散工作。

部委引導(dǎo)策略實(shí)現(xiàn)的另一個關(guān)鍵是代言人機(jī)制，即部委旨在通過敘事中物質(zhì)與關(guān)系的符號化，成為大量人與非人行動者的代言人。由此，S部委向地方證明了其在試點(diǎn)中擁有著協(xié)調(diào)相應(yīng)關(guān)系以及調(diào)配物質(zhì)對象的權(quán)威身份。

這里以試點(diǎn)的核心之一高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定為例。該項試點(diǎn)不僅關(guān)系到自創(chuàng)區(qū)和高新區(qū)應(yīng)該重點(diǎn)集聚、培育哪些產(chǎn)業(yè)，而且與科技成果權(quán)屬改革、稅收優(yōu)惠、科技金融等其他試點(diǎn)高度相關(guān)。對此，一方面，圍繞著試點(diǎn)以及對“高新技術(shù)”的轉(zhuǎn)譯，S部委實(shí)現(xiàn)了與其他部委的聯(lián)合。比如，《關(guān)于修訂印發(fā)〈高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法〉的通知》（國科發(fā)火〔2016〕32號）就是S部委與財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的，財政部、國家稅務(wù)總局后續(xù)發(fā)布的其他相關(guān)試點(diǎn)政策也同樣受到該認(rèn)定辦法的影響。由此，S部委取得了相關(guān)部委代言人的身份。此外，其他學(xué)習(xí)該項政策試點(diǎn)的地方政府也同樣被吸納到了S部委所主導(dǎo)的話語框架之中，強(qiáng)化了S部委的話語權(quán)威。另一方面，通過認(rèn)定辦法以及后續(xù)配套政策，S部委也成為高新技術(shù)'以及與之相綁定的政策資源的代言人。那些希望獲得對應(yīng)政策資源的地方政府就需要按照S部委所規(guī)劃的高新技術(shù)發(fā)展方向去調(diào)整地方的產(chǎn)業(yè)政策與規(guī)劃，并重新重視和發(fā)展過去在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式中被忽視的技術(shù)、專利等要素。

綜上，敘事與再敘事的協(xié)作主要依靠部委敘事中的引導(dǎo)策略，而策略的實(shí)現(xiàn)則有賴于知識管理和代言人兩種機(jī)制的作用。

（二）敘事張力與地方的“借故事講故事”

1.敘事與再敘事的張力

從整體趨勢出發(fā)，部委的“政策目標(biāo)敘事”與地方的“政策落實(shí)敘事”之間所具有的“非協(xié)同性”特征依然明顯。隨著試點(diǎn)的開展，部地之間在敘事邏輯和敘事重點(diǎn)方面的差異越來越大。從互文過程來看，一方面，隨著試點(diǎn)的開展，地方政府越來越多地將部委敘事中的要素圍繞地方的自我定位、階段性的總體任務(wù)等敘事目的進(jìn)行重組。另一方面，部委敘事則圍繞“科技創(chuàng)新”展開，地方的案例、情節(jié)、證據(jù)始終服務(wù)于部委敘事的總體目標(biāo)。例如，在“排頭兵”和“區(qū)域布局”的再敘事中，很多地方都提供了大量有關(guān)于自發(fā)性試點(diǎn)的情節(jié)和要素，但部委敘事則依然選擇了地方有關(guān)“發(fā)展成效”方面的故事情節(jié)進(jìn)行重組。

這種敘事張力對于敘事工作的成功同樣重要。一方面，S部委以“科技創(chuàng)新”為元敘事，在各地紛繁的再敘事中重建了話語秩序，由此確保了地方的試點(diǎn)始終圍繞著部委設(shè)定的任務(wù)主線開展。另一方面，地方的再敘事本身也被部委包容甚至鼓勵。這不僅是促進(jìn)自發(fā)性試點(diǎn)以及加強(qiáng)試點(diǎn)影響力擴(kuò)張的需要，而且是為了最大程度激發(fā)地方的能動性，并最終實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的各種目標(biāo)。

2.地方再敘事的實(shí)現(xiàn)：借故事講故事

正如部委借助敘事以獲得和行使其權(quán)威一樣，地方也是通過一種“借故事講故事”的策略才得以在部地互動中獲得特定的實(shí)質(zhì)性權(quán)力?？傮w而言，存在三種具體策略。第一種是借部委的故事框架講地方的特色貢獻(xiàn)。在這種情況下，部委的故事框架被保留，而地方傾向于強(qiáng)調(diào)自己在試點(diǎn)探索或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的貢獻(xiàn)。例如，S部委更多將“排頭兵”故事作為“領(lǐng)頭羊”故事的一種補(bǔ)充，但三家“排頭兵”無一例外地都在地方敘事中強(qiáng)調(diào)自己在政策創(chuàng)新上的大膽嘗試；類似的情況還出現(xiàn)在“優(yōu)化布局”的一些地方性敘事中。第二種是借部委的故事框架講地方的目標(biāo)或成績。該策略較多地出現(xiàn)在“優(yōu)化布局”的再敘事中。在這種情況下，地方雖然遵循了部委的敘事框架，但再敘事中的目標(biāo)或成績超出了部委敘事所集中的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的范圍。例如，蘭白等地將扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的故事以技術(shù)轉(zhuǎn)型和改造的方式納入敘事當(dāng)中。第三種是借部委提供的符號講地方自己的故事。在這種情況下，自創(chuàng)區(qū)從敘事的主體和對象轉(zhuǎn)變成一種故事情節(jié)和符號，這主要有三種形式。一是上文提及的自創(chuàng)區(qū)作為一種身份和符號被用于支撐“地方自我定位”的建構(gòu)。二是自創(chuàng)區(qū)在再敘事中服務(wù)于地方某一階段的總體性目標(biāo)。例如，廣東在“十三五”期間提出了要“率先全面建成小康社會”，深圳和珠三角等位于廣東的自創(chuàng)區(qū)在地方敘事中就主要扮演著完成該任務(wù)的角色。三是自創(chuàng)區(qū)作為一種符號被地方敘事用于修飾自身的形象。例如，成都將自創(chuàng)區(qū)的符號用于現(xiàn)代都市屬性的修辭，并致力于塑造“新發(fā)展理念城市”的形象。

借故事講故事的策略依賴于一種政策細(xì)化機(jī)制，即試點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)需要進(jìn)入具體的地方語境之中實(shí)現(xiàn)政策細(xì)化。由此，地方政府便擁有了對身份和高新技術(shù)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)譯的權(quán)力，并為更多的地方目標(biāo)和動機(jī)創(chuàng)造了解釋空間。第一種常見動機(jī)是，地方通過參與試點(diǎn)來爭奪并塑造身份和形象。這些身份和形象對地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府工作開展有著潛移默化的影響。它們有助于地方爭取中央的注意力，還關(guān)系到營商環(huán)境和地方吸引力的建設(shè)，是地方在開展科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作中聚集戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)資源，特別是在與其他地方的競爭中爭取創(chuàng)新擴(kuò)散、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才落地等資源的關(guān)鍵。

不過，地方往往并不會甘于接受S部委分配的身份，相反在很多情況下，地方都有很強(qiáng)的動機(jī)去重構(gòu)自己的身份。一種情況是地方爭奪S部委批復(fù)次序的結(jié)果不理想。例如，在2015年初，重慶的兩會代表發(fā)出了應(yīng)該在重慶設(shè)立自創(chuàng)區(qū)以填補(bǔ)西部空白的聲音，但在后續(xù)的“爭創(chuàng)”競賽中，成都成了西部首家自創(chuàng)區(qū)。于是，在后續(xù)的地方敘事中，重慶更多地強(qiáng)調(diào)了其在2019年與S部委簽署的“部市工作會商制度議定書”中所確定的“國家（西部）科技創(chuàng)新中心”的身份，而自創(chuàng)區(qū)則只是該身份的一個支撐。另一種情況是地方政府傾向于更加綜合地塑造自身的身份和形象，而非局限于S部委的定位。例如，深圳將自身定位于改革開放的前沿，合肥強(qiáng)調(diào)自己是長三角的“副中心”，等等。最后一種情況是一些地方政府還會存在拔高自我身份定位的傾向。

圍繞“高新技術(shù)”開展二次轉(zhuǎn)譯是地方再敘事的另一種常見動機(jī)。從中關(guān)村將高新技術(shù)企業(yè)的范圍擴(kuò)展至文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，到杭州、寧波、溫州將試點(diǎn)重心放在“互聯(lián)網(wǎng)+”或小微民營企業(yè)，再到蘭白、烏昌石等將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與“高新技術(shù)”關(guān)聯(lián)，都屬于這種情況。雖然S部委將“高新技術(shù)”作為元敘事以及試點(diǎn)的關(guān)鍵抓手，但地方政府顯然并沒有完全遵循S部委這方面的話語秩序。

“高新技術(shù)”的二次轉(zhuǎn)譯有助于地方政府對地方產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行相應(yīng)的支撐或辯護(hù)，具體體現(xiàn)為三個方面。一是強(qiáng)調(diào)地方特色的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)形態(tài)與“高新技術(shù)”的關(guān)聯(lián)有助于地方政策傾斜中的合法性取得，進(jìn)而方便地方政府制定有利于地方產(chǎn)業(yè)的政策激勵。二是對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展依然重要，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與“高新技術(shù)”結(jié)合既是進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的考慮，也為地方保留傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供了合理性。三是強(qiáng)調(diào)地方特色產(chǎn)業(yè)中的“高新技術(shù)”屬性也有利于相關(guān)地方政府在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以及招商過程中去爭取聲譽(yù)。

綜上，敘事與再敘事的張力主要由地方政府借故事講故事的策略制造，而該策略實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是政策細(xì)化機(jī)制。

六、結(jié)語

（一）主要結(jié)論

盡管許多政策試點(diǎn)實(shí)際上由國家部委發(fā)起和主導(dǎo)，但是政策試點(diǎn)過程中國家部委與地方政府的互動問題并未受到足夠的重視。對此，本文從敘事工作的角度出發(fā)，對該問題開展了一項探索性的研究。本文的主要結(jié)論如下。

第一，部地之間的敘事互動能夠促進(jìn)他們共同實(shí)施敘事工作，并推動政策試點(diǎn)的成功。由于缺乏結(jié)構(gòu)和制度上的具體安排，可能存在部委引導(dǎo)與地方注意力不匹配的結(jié)構(gòu)性困境。對此，部地互動的實(shí)現(xiàn)就有賴于能動性維度的相關(guān)機(jī)制，而敘事等制度工作就是這類能動性機(jī)制的典型和代表。

第二，正是在部地的敘事互動過程中，雙方各自的權(quán)力才最終得以建構(gòu)。無論是部委在試點(diǎn)引導(dǎo)中的權(quán)威地位，還是地方政府在試點(diǎn)落實(shí)中二次轉(zhuǎn)譯的“實(shí)質(zhì)性權(quán)力”，都源自他們通過講故事來做事情的過程。由此，本文不僅揭示了部地關(guān)系中相關(guān)權(quán)力的建構(gòu)過程與機(jī)制，而且指出了不僅地方的工作開展是富于策略性和技巧性的，部委的工作開展也同樣如此。這對于我們重新理解和研究國家部委的組織策略和組織行為具有一定的啟發(fā)意義。

第三，部地之間的敘事協(xié)作主要基于部委引導(dǎo)性的敘事策略，而引導(dǎo)成功的關(guān)鍵則根植于兩種述行機(jī)制。一是知識管理機(jī)制。部委敘事實(shí)現(xiàn)了一種廣泛的“非正式的培訓(xùn)”，這樣的敘事能夠介入地方政府的“爭創(chuàng)”行為，由此S部委提前引導(dǎo)了地方政府的政策和發(fā)展方向。二是代言人機(jī)制。S部委借助敘事成為一系列人與非人行動者的代言人，由此保障了地方政府在完成政策知識的自我預(yù)言后能夠獲得相匹配的身份與資源。

第四，部地之間的敘事張力主要源于地方政府借故事講故事的敘事策略。借助政策細(xì)化機(jī)制，地方獲得了對身份和物質(zhì)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)譯的權(quán)力。由此，地方創(chuàng)造了更大的解釋性空間以滿足不同的目標(biāo)和動機(jī)。

（二）部地關(guān)系與制度工作：新課題與新可能

央地關(guān)系和條塊關(guān)系是理解中國政府系統(tǒng)的重要起點(diǎn)，也受到社會學(xué)、政治學(xué)與公共管理等諸多學(xué)科的高度關(guān)注(陳家建,2023)。本文則指出國家部委與地方政府之間的互動關(guān)系值得受到更多關(guān)注。在一定程度上，部地關(guān)系的特殊性和重要性被豐富的央地關(guān)系和條塊關(guān)系研究遮蔽了。然而，一方面，部委不等于中央，在很多工作中并不具備無可置疑的絕對權(quán)威，相反可能面臨結(jié)構(gòu)和制度上的約束；另一方面，部委也不等于“條條”，當(dāng)前越來越多的“部地聯(lián)動”“部省會商”現(xiàn)象說明國家部委的很多工作不單是依賴于傳統(tǒng)的“條塊”關(guān)系來開展，國家部委與地方政府的直接合作與互動已經(jīng)變得越來越重要。對此，我們不僅需要重新關(guān)注部地之間的特殊結(jié)構(gòu)關(guān)系，還需要深入解釋部地互動的能動性維度，本文正是對后者進(jìn)行了一些探索。

部地關(guān)系的一個重要特征就在于其中更大的靈活性、復(fù)雜性和策略性。本文指出，制度工作理論為我們理解部地關(guān)系的能動性維度提供了一個新視角。學(xué)術(shù)界針對地方政府的管理技術(shù)已經(jīng)開展了不少具有啟發(fā)性的研究(王漢生、王一鴿,2009;周雪光、練宏,2011)，而雖然國家部委的工作開展同樣充滿策略性和技巧性，但我們對此仍知之甚少。對此，本文也呼吁進(jìn)一步去關(guān)注國家部委開展工作時的各種策略及其組合?；谔剿餍缘臄⑹路治?，本文揭示了組織行為的能動性和策略性，能夠為破解條塊分割問題提供新的理論思路。換言之，并非所有的問題都要從結(jié)構(gòu)維度去解決，相反通過為部委和地方的能動性留出空間，整個政策過程反而可能增加了更多的靈活性和韌性。

然而，受制于案例選擇、研究資源和自身能力等局限，本文對相關(guān)問題的探究也只能止步于敘事工作。一般而言，制度工作從策略維度上可以劃分為符號工作（symbolic work）、物質(zhì)工作（material work）和關(guān)系工作（relational work）(Hampel et al.，2017)，而敘事工作只是符號工作中最典型的一種。事實(shí)上，在自創(chuàng)區(qū)的試點(diǎn)過程中，敘事工作不過是各類制度工作的一部分。對于部地關(guān)系以及相關(guān)組織策略的研究需要更全面地分析制度工作的策略組合。例如，敘事的線索其實(shí)已經(jīng)表明，現(xiàn)實(shí)中存在部地會商、對口幫扶等情況，那么部地之間是如何操作和實(shí)施關(guān)系工作的？又如，地方在試點(diǎn)過程中會生產(chǎn)大量的物質(zhì)對象，那么部地之間是如何借助這些物質(zhì)對象展開物質(zhì)工作的？這些重要的問題都有待未來更多的研究去解答。本文也相信只有更深刻地理解部地關(guān)系與部委實(shí)踐中的能動性問題，才能夠更好地解釋中國政府的組織特征和運(yùn)作機(jī)制。