摘要

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速演進，在大國科技競爭日趨激烈的背景下，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新新型舉國體制的優(yōu)勢，既是突破外部科技圍堵的戰(zhàn)略選擇，也是實現(xiàn)高水平科技自立自強的根本保障。綜合運用屬性枚舉法、形態(tài)組合法、推演分析法等研究方法，探討了科技創(chuàng)新新型舉國體制的主要內(nèi)涵、應(yīng)用領(lǐng)域和時代意義，闡述了我國科技創(chuàng)新舉國體制的歷史演進、實踐成就與現(xiàn)實問題，并從突出法制先行、提升組織效能、創(chuàng)新運行機制、增強要素保障等方面提出了健全科技創(chuàng)新新型舉國體制的實施路徑。具體包括：促進關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的制度化、規(guī)范化；分領(lǐng)域發(fā)揮新型舉國體制的支撐和引導(dǎo)優(yōu)勢；構(gòu)建央地協(xié)同、主體協(xié)作、國際合作、風(fēng)險防范等長效機制；增強人才、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資金等要素的保障。

科技創(chuàng)新新型舉國體制體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，服務(wù)于國家重大科技攻關(guān)任務(wù)，在我國科技創(chuàng)新體系中具有舉足輕重的地位，發(fā)揮著體制支撐、力量凝聚、目標(biāo)引領(lǐng)、創(chuàng)新示范等作用，對于突破外部科技圍堵、打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、加快科技治理現(xiàn)代化等具有重大意義。黨的二十屆三中全會強調(diào)，“必須深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”。其充分體現(xiàn)了科技創(chuàng)新新型舉國體制是我國實現(xiàn)科技自立自強的重要制度保障，是構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制的重要組成部分。本文從理論內(nèi)涵、時代意義、實踐成就、現(xiàn)實問題、實施路徑等5個維度出發(fā)，探討在新時代如何更好地發(fā)揮科技創(chuàng)新新型舉國體制的優(yōu)勢，以加快推進高水平科技自立自強、加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

01 科技創(chuàng)新新型舉國體制的理論內(nèi)涵

1.1科技創(chuàng)新新型舉國體制的概念釋義

已有部分學(xué)者對科技創(chuàng)新新型舉國體制的概念進行了探討。陳勁等認為，該體制是以國家既定科技和經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的一種“元范式”，也是柔性制度框架下戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域的一種科技創(chuàng)新治理模式；王聰?shù)戎赋?，科技?chuàng)新舉國體制是國家組織實施重大科技創(chuàng)新計劃或工程的一種舉國體制模式；杜傳忠基于關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新視角，認為新型舉國體制是用來完成特定任務(wù)、實現(xiàn)特定目標(biāo)的一種特有體制；朱春奎提出，科技創(chuàng)新新型舉國體制本質(zhì)上是一種國家創(chuàng)新系統(tǒng)的局部重構(gòu)；樊春良提出，科技攻關(guān)新型舉國體制是以國家發(fā)展與安全為根本目標(biāo)，科學(xué)統(tǒng)籌各類創(chuàng)新主體與資源，集中政府、市場、社會等的力量，使多主體協(xié)同攻關(guān)、深度融合的制度安排；郭改英將新型舉國體制定義為，在中國特色社會主義制度下，以國家為主導(dǎo)，整合全國資源，集中力量攻克關(guān)鍵技術(shù)、解決重大科技問題的一種創(chuàng)新體制。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于科技創(chuàng)新新型舉國體制還未形成統(tǒng)一的概念定義，其內(nèi)涵認知呈現(xiàn)“戰(zhàn)略導(dǎo)向、制度創(chuàng)新、動態(tài)協(xié)同”三大共識。

綜合已有研究，本文認為，科技創(chuàng)新新型舉國體制是在舉國體制的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)市場經(jīng)濟條件下“系統(tǒng)集成”的科技體制機制創(chuàng)新，是在科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家意志的特殊制度安排。具體而言，其是以應(yīng)對外部重大挑戰(zhàn)、保障國家安全和利益為根本目標(biāo)，以國家戰(zhàn)略任務(wù)為牽引，以公共財政為主要支持方式，統(tǒng)籌調(diào)動國內(nèi)各種優(yōu)勢資源、匯聚優(yōu)質(zhì)人才、整合專業(yè)力量，依托重大科技計劃或重大科技工程項目等的實施，快速實現(xiàn)某一科技領(lǐng)域追趕、突破、超越等具體目標(biāo)的組織體系和運行機制。簡言之，可以概括為36個字：國家行動、政府組織、市場機制、資源保障、人才聚集、定向突破、載體具體、協(xié)同創(chuàng)新、特定周期。具體概念釋義如圖1所示。

圖1 概念釋義圖

“兩彈一星”工程、青蒿素提取成功等是傳統(tǒng)舉國體制下科技領(lǐng)域取得的重大突破；“載人航天”工程、高鐵技術(shù)、“大飛機”項目等是新型舉國體制下科技領(lǐng)域取得的重大突破?？萍紕?chuàng)新舉國體制并非中國獨有，美國“大科學(xué)工程”項目模式、蘇聯(lián)“動員式”科研管理運行模式、日本“產(chǎn)學(xué)官”合作研發(fā)模式等都體現(xiàn)了舉國體制的特點。新形勢下，美國科技創(chuàng)新整合了更廣泛的創(chuàng)新資源，表現(xiàn)出“舉球體制”特征。

另外，需要指出的是，舉國體制、新型舉國體制、科技創(chuàng)新新型舉國體制都是自上而下的人造秩序和他組織秩序，與市場主導(dǎo)的自發(fā)秩序和自組織秩序相對應(yīng)。將其嵌入國家科技治理體系，所面臨的核心挑戰(zhàn)是在促進科技創(chuàng)新的過程中，如何處理好人造秩序和自發(fā)秩序的邊界問題，以及明確自身的動態(tài)演化邏輯。從科技創(chuàng)新新型舉國體制、國家戰(zhàn)略科技力量和國家科技創(chuàng)新體系之間的關(guān)系來看，國家戰(zhàn)略科技力量和國家科技創(chuàng)新體系是科技創(chuàng)新新型舉國體制的主體；科技創(chuàng)新新型舉國體制則是解決全局性戰(zhàn)略問題的組織制度，且建立在國家戰(zhàn)略科技力量和國家科技創(chuàng)新體系高效協(xié)同、有效運行的基礎(chǔ)之上。

1.2科技創(chuàng)新新型舉國體制與一般常態(tài)化科技創(chuàng)新體制的主要區(qū)別

相較于一般常態(tài)化的科技創(chuàng)新體制，科技創(chuàng)新新型舉國體制在實現(xiàn)目標(biāo)、依托載體、實施主體等方面呈現(xiàn)出新特點。從實現(xiàn)目標(biāo)來看，科技創(chuàng)新新型舉國體制需要在短期或特定周期內(nèi)集中完成攻堅任務(wù)，以此贏得國家之間的競爭優(yōu)勢，進而保障國家安全和利益；常態(tài)化科技創(chuàng)新體制下的任務(wù)可以在中長期內(nèi)逐步完成，其通過優(yōu)化國家科技創(chuàng)新體系，持續(xù)提升國家科技創(chuàng)新能力，支撐中國式現(xiàn)代化建設(shè)。從依托載體來看，科技創(chuàng)新新型舉國體制主要依托重大科學(xué)計劃（工程）和國家戰(zhàn)略任務(wù)，投入規(guī)模大、實現(xiàn)難度高，如“兩彈一星”“北斗導(dǎo)航系統(tǒng)”等；常態(tài)化科技創(chuàng)新體制主要依托各類融合型項目（工程）和全社會科技力量，一般來說，其成果較易通過市場機制實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。從實施主體來看，科技創(chuàng)新新型舉國體制下的攻關(guān)任務(wù)，需要有多個專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的頂級機構(gòu)牽頭以及大量配套機構(gòu)參與，創(chuàng)新資源調(diào)動門檻較高；常態(tài)化科技創(chuàng)新體制下的攻關(guān)任務(wù)，只要是相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)水平較高的科研機構(gòu)均可參與，創(chuàng)新資源調(diào)動門檻相對較低。

1.3科技創(chuàng)新新型舉國體制的應(yīng)用領(lǐng)域

作為科技領(lǐng)域體現(xiàn)國家意志的特殊制度安排，科技創(chuàng)新新型舉國體制的實施對象和適用場景具有以下顯著特點。

1.3.1面臨外部重大危機和挑戰(zhàn)，必須依靠科技攻關(guān)才能化解

當(dāng)涉及國家安全和利益的科技戰(zhàn)略領(lǐng)域面臨來自其他國家或地區(qū)的重大威脅，并上升至科技戰(zhàn)級別時，須以舉國之力來應(yīng)對，否則將造成極為嚴重的后果，如國家主權(quán)受到嚴重侵害、國家利益遭受重大損失等。在此背景下，若科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破是消除這一威脅的有效手段，就存在以國家意志推動科技突破的強烈動機。例如，我國為打破美蘇威脅實施的“兩彈一星”計劃等。反之，如果僅僅推進舉國體制建設(shè)而非科技創(chuàng)新舉國體制建設(shè)，如競技體育舉國體制、震后救災(zāi)舉國體制等，其對于威脅解除的作用將并不顯著。

1.3.2完成科技攻關(guān)任務(wù)需要綜合配置大量資源，必須依靠國家力量進行資源調(diào)動

由于涉及國家之間的激烈競爭和對抗，支撐相關(guān)競爭和對抗的科技領(lǐng)域任務(wù)往往規(guī)模巨大、難度極高，因此需要在短期內(nèi)投入大量優(yōu)質(zhì)的人力、財力、物力等創(chuàng)新資源。同時，能源、交通、水利等公共設(shè)施以及重大科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)和完善，必須由國家力量牽頭才能高效快速地推進。例如，我國原子彈計劃組織了中國科學(xué)院、國防科研機構(gòu)、高校、工業(yè)部門、軍隊等多方力量，協(xié)作完成了鈾礦開采、部件研發(fā)和制造等各類任務(wù)，以及電站、道路、試驗場等配套設(shè)施建設(shè)工作。

1.3.3成果或產(chǎn)品具有公共屬性，必須綜合發(fā)揮公共部門和市場機制的作用

相關(guān)科技攻關(guān)任務(wù)的直接成果，如原子彈、北斗導(dǎo)航等，具有公共產(chǎn)品的非競爭性、非排他性屬性，而單一的市場機制在提供公共產(chǎn)品方面存在失靈現(xiàn)象。例如，私營部門前期大量投入若無法在后續(xù)獲得足夠的收益，便沒有直接動力開展技術(shù)攻關(guān)，因此需要國家公共部門的介入。同時，公共選擇理論、新公共管理理論及相關(guān)實踐表明，在公共產(chǎn)品供給中適當(dāng)打破政府壟斷、合理引入市場機制，有利于提高供給效率。這與新型舉國體制中政府與市場協(xié)同發(fā)力的要求相一致。

綜合以上特點，適用科技創(chuàng)新新型舉國體制的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域主要包括3類（見圖2）：一是衛(wèi)星導(dǎo)航等我國已取得突破且仍需維持優(yōu)勢的領(lǐng)域，即持續(xù)趕超類；二是核心基礎(chǔ)零部件、高端母機、工業(yè)軟件等其他國家已掌握而我國正在攻堅的“卡脖子”領(lǐng)域，即待突破類；三是新一代信息技術(shù)（如人工智能）、新能源技術(shù)（如核聚變）等全球都在著力攻堅，且一旦率先突破就能搶占戰(zhàn)略先機的領(lǐng)域，即潛在引領(lǐng)類。

圖2 科技創(chuàng)新新型舉國體制重要應(yīng)用領(lǐng)域示意圖

02 健全科技創(chuàng)新新型舉國體制的時代意義

2.1搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革戰(zhàn)略高地的必然要求

當(dāng)前，科技創(chuàng)新成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的主要力量，高技術(shù)領(lǐng)域成為國際競爭的最前沿和主戰(zhàn)場。近年來，美國不斷加大對我國高技術(shù)產(chǎn)品的出口管制力度，加速了國內(nèi)在核心芯片、基礎(chǔ)軟件等關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域的布局和投入，進而催生了在新時代依托科技創(chuàng)新新型舉國體制實現(xiàn)科技突圍的需求。同時，新一代信息技術(shù)、量子科學(xué)、生命科學(xué)等基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域呈現(xiàn)出多學(xué)科深度交叉融合、依托重大科研設(shè)施、集聚多元創(chuàng)新主體多種需求等特點。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，各主要國家都加快了“國家隊”力量的組建，并加大了資源投入力度?？萍紕?chuàng)新新型舉國體制具有戰(zhàn)略前沿把握能力、宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力及國際合作推進能力，能夠應(yīng)對科技革命和產(chǎn)業(yè)變革下的激烈競爭，契合新時代科技創(chuàng)新的發(fā)展需求。充分發(fā)揮科技創(chuàng)新新型舉國體制優(yōu)勢，對于突破外部科技圍堵、搶占新一輪科技革命戰(zhàn)略高地具有重大意義。

2.2健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制的重要路徑

黨的二十屆三中全會要求“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制”，釋放了加強新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展制度保障的信號，旨在進一步全面深化改革，創(chuàng)新與優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系，為大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供長效體制機制保障?？萍紕?chuàng)新新型舉國體制是以大規(guī)模實體集中協(xié)作或虛擬協(xié)作為載體，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下，通過有為政府、有效市場和有序社會3種治理機制有機結(jié)合，實現(xiàn)資源高效配置的整合式創(chuàng)新模式；其致力于在更大范圍、更深程度構(gòu)建“全國一盤棋”的科技創(chuàng)新格局，培育出服務(wù)于國家發(fā)展的新“社會生產(chǎn)力”，是新型生產(chǎn)關(guān)系的重要體現(xiàn)。健全科技創(chuàng)新新型舉國體制，不僅可以增強科技創(chuàng)新活動的系統(tǒng)性、體系性，避免科技資源分散以及重復(fù)、低效配置等問題，將有限的科技資源聚集于形成新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵領(lǐng)域，還可以充分運用市場機制，既關(guān)注特定攻關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)，又注重提高科技攻關(guān)效率，構(gòu)筑符合新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需要的環(huán)境條件。其對于以生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、技術(shù)革命性突破、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有重大意義。

2.3加快提升科技治理現(xiàn)代化水平的有效舉措

我國原始創(chuàng)新能力相對較弱，部分關(guān)鍵核心技術(shù)仍然受制于人，集成電路、工業(yè)母機、基礎(chǔ)軟件、先進材料、科研儀器、核心種源等領(lǐng)域還存在“卡脖子”難題，科技創(chuàng)新能力未能完全滿足高質(zhì)量發(fā)展要求，需要進一步強化國家戰(zhàn)略科技力量，完善科技創(chuàng)新體制機制。2019年，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，圍繞國家治理現(xiàn)代化提出“到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)，以及“強化國家戰(zhàn)略科技力量，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。推進國家治理現(xiàn)代化，是黨在深刻認識古今中外制度發(fā)展規(guī)律、準確把握當(dāng)前發(fā)展階段特征的基礎(chǔ)上提出的，為全面深化改革指明了方向，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了強大動力?？萍紕?chuàng)新新型舉國體制是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，重點在于加快科技治理現(xiàn)代化?？萍紕?chuàng)新新型舉國體制與科技治理現(xiàn)代化理念在新時期的發(fā)展具有協(xié)調(diào)性，兩者在動態(tài)優(yōu)化中相互促進、共同發(fā)展?？萍贾卫憩F(xiàn)代化的持續(xù)推進，有利于全面引導(dǎo)和多方帶動科技創(chuàng)新新型舉國體制的完善；反過來，科技創(chuàng)新新型舉國體制的完善，有助于促進相關(guān)科技領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化。

03 我國科技創(chuàng)新新型舉國體制的成效與問題

3.1我國科技創(chuàng)新舉國體制的歷史演進

我國科技創(chuàng)新舉國體制的發(fā)展，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期以國防建設(shè)為重心的階段、改革開放后以經(jīng)濟建設(shè)為重心的階段及新發(fā)展時期以科技自立自強為重心的階段，反映了我國從追趕型創(chuàng)新向引領(lǐng)型創(chuàng)新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。其中，每一階段均聚焦于當(dāng)時維護國家安全、參與國際競爭的戰(zhàn)略領(lǐng)域；同時，每一階段均在國內(nèi)外壓力來源、創(chuàng)新主體類型、資源調(diào)用和分配方式等方面存在差異（見表1）。

計劃經(jīng)濟時期以國防建設(shè)為重心的階段（1949—1977年）。

面對經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)的迫切需求，以及地緣政治方面的封鎖，我國政府開始探索以舉國體制推動新中國的科技發(fā)展，設(shè)立中央專委負責(zé)組織重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)。這一階段的科技創(chuàng)新舉國體制表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟時期的“動員式”“全面計劃式”科研管理和運行模式，典型應(yīng)用場景如“兩彈一星”工程、“156工程”等，奠定了我國國防安全的基石和工業(yè)經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)。

改革開放后以經(jīng)濟建設(shè)為重心的階段（1978—2019年）。

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，以經(jīng)濟建設(shè)為重心組織開展科技攻關(guān)。政府引導(dǎo)、多元投入、市場調(diào)節(jié)等機制共同推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，“973計劃”“863計劃”等科技專項開啟任務(wù)導(dǎo)向型攻關(guān)模式，典型應(yīng)用場景如載人航天工程、探月工程、北斗導(dǎo)航系統(tǒng)工程等，有效提升了我國的科技實力、國防實力和經(jīng)濟實力，增強了民族凝聚力。

新發(fā)展時期以科技自立自強為重心的階段（2020年至今）。

進入新時代，面對國際科技競爭的新形勢以及國內(nèi)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新問題，2020年5月黨中央提出，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在此背景下，以科技創(chuàng)新舉國體制推動構(gòu)建新發(fā)展格局也被提升到前所未有的高度。這一階段的科技創(chuàng)新舉國體制目標(biāo)上兼顧國家安全與全球科技競爭，以支撐高水平科技自立自強；任務(wù)上從基礎(chǔ)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，取得了“量子衛(wèi)星通信”“嫦娥四號探月成功”“北斗衛(wèi)星全球組網(wǎng)”等一系列重大科技突破，助力我國實現(xiàn)科技自立自強。

表1 我國科技創(chuàng)新舉國體制不同階段的比較

注：數(shù)據(jù)為作者調(diào)研所得。

3.2黨的十九屆四中全會以來我國科技創(chuàng)新新型舉國體制的實踐成就

黨的十九屆四中全會以來，黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進一步加強。一是組建中央科技委員會，統(tǒng)籌推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革；二是堅定不移走中國特色自主創(chuàng)新道路，堅持“四個面向”，統(tǒng)籌制定國家科技發(fā)展重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策，統(tǒng)籌解決科技領(lǐng)域戰(zhàn)略性、方向性、全局性重大問題；三是建立權(quán)威的科技決策指揮體系和決策咨詢機制，統(tǒng)籌確定國家戰(zhàn)略科技任務(wù)和重大科研項目；四是以轉(zhuǎn)變政府科技管理職能為目標(biāo)，厘清政府和市場分工、中央各部門職能分工、中央和地方分工，推動有為政府、有效市場、有序社會3種治理機制更好結(jié)合。

構(gòu)建了協(xié)同攻關(guān)的組織運行機制。一是強化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，激發(fā)創(chuàng)新主體活力，營造良好創(chuàng)新生態(tài)；二是統(tǒng)籌布局國家實驗室等戰(zhàn)略科技力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民科技融合發(fā)展，統(tǒng)籌建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量，高效配置科技力量和創(chuàng)新資源；三是瞄準事關(guān)我國產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和國家安全的若干重點領(lǐng)域及重大任務(wù)，集中優(yōu)勢力量協(xié)同攻關(guān)，強化跨領(lǐng)域跨學(xué)科協(xié)作，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)強大合力；四是重點研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵核心技術(shù)和引領(lǐng)未來發(fā)展的基礎(chǔ)前沿技術(shù)、顛覆性技術(shù)，為攀登戰(zhàn)略制高點、提高綜合競爭力、保障國家安全提供支撐。

新時代以來，我國努力突破關(guān)鍵核心技術(shù)難題，重大科技成果競相涌現(xiàn)，載人航天、探月探火、深海深地探測、超級計算機、衛(wèi)星導(dǎo)航、量子信息、核電技術(shù)、大飛機制造、人工智能等領(lǐng)域捷報頻傳，創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)發(fā)展的能力不斷增強。世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)排名顯示，我國從2012年的第34位上升到2024年的第11位。我國如期進入創(chuàng)新型國家行列，科技實力正在從量的積累邁向質(zhì)的飛躍、從點的突破邁向系統(tǒng)能力提升。我國在全球創(chuàng)新版圖中的地位和作用進一步凸顯，在全球價值鏈中的位置進一步提升，為2035年躋身創(chuàng)新型國家前列、建成科技強國、實現(xiàn)高水平科技自立自強奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.3我國科技創(chuàng)新新型舉國體制面臨的現(xiàn)實問題

(1)法規(guī)制度保障存在核心短板。

作為一種戰(zhàn)略層面的全國動員令，科技創(chuàng)新新型舉國體制涉及的相關(guān)領(lǐng)域，目前雖有頂層法規(guī)制定了原則，但仍缺乏關(guān)于啟動、中止等程序環(huán)節(jié)的具體操作指導(dǎo)。

(2)組織形式適配度亟待提升。

科技創(chuàng)新新型舉國體制涉及政產(chǎn)學(xué)研用等多類主體，涉及持續(xù)趕超領(lǐng)域、待突破領(lǐng)域、潛在引領(lǐng)領(lǐng)域等多類創(chuàng)新領(lǐng)域，在實際操作中部分領(lǐng)域主體間的組織形式需要優(yōu)化或創(chuàng)新。

(3)更加高效可持續(xù)的運行機制缺乏。

央地協(xié)同、省市聯(lián)動、產(chǎn)研融合的技術(shù)創(chuàng)新閉環(huán)尚未形成，協(xié)同攻關(guān)機制還需要進一步健全；未能建立更有效的社會組織和群眾動員參與機制，國產(chǎn)工業(yè)軟件、操作系統(tǒng)等缺乏廣泛的應(yīng)用和快速的迭代；面向國際尚未形成有效的大科學(xué)計劃引領(lǐng)機制，在全球各類合作計劃及任務(wù)中更多承擔(dān)的仍是參與者角色；信息化、智能化等新型治理手段不足，面對各類技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險、國外競爭和封鎖，相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對機制有限。

(4)科技資源統(tǒng)籌效能較低。

社會資本參與不足，政策支持體系未有效引導(dǎo)多元主體形成合力，導(dǎo)致資源配置效率低下；在匯聚國際頂尖創(chuàng)新力量，推動教育科技人才一體化發(fā)展方面存在薄弱環(huán)節(jié)。與美國、日本等發(fā)達國家相比，我國頂尖科技人才和戰(zhàn)略科學(xué)家數(shù)量不足，在中美戰(zhàn)略博弈的背景下國際化高層次人才引進難度加大，重大創(chuàng)新平臺引聚人才的能力亟待提升。

04 健全我國科技創(chuàng)新新型舉國體制的實踐路徑

4.1強化頂層設(shè)計，健全領(lǐng)導(dǎo)體制和相關(guān)制度

其一，強化頂層設(shè)計。

必須堅持黨對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進一步強化頂層設(shè)計，充分發(fā)揮中央科技委員會的牽頭抓總作用，深化科技體制改革，優(yōu)化重大科技創(chuàng)新組織機制，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、政策措施、重大任務(wù)、科研力量、資源平臺、區(qū)域創(chuàng)新等方面的統(tǒng)籌，推動科技創(chuàng)新力量、要素配置、人才隊伍的體系化、建制化、協(xié)同化。

其二，轉(zhuǎn)變政府職能。

政府職能應(yīng)從管制、控制轉(zhuǎn)向服務(wù)、協(xié)調(diào)，減少對市場和科研活動的直接干預(yù)，立足宏觀調(diào)控，構(gòu)建良好生態(tài)，通過推進重大科技任務(wù)攻關(guān)中新要素組合、新能力的形成，助力國家目標(biāo)實現(xiàn)。

其三，健全相關(guān)制度。

一方面，優(yōu)化相關(guān)部門的配套制度。例如，財政部門應(yīng)就下一年的科技創(chuàng)新舉國任務(wù)投入做好相應(yīng)的財政預(yù)算，可以體現(xiàn)在支持國家實驗室建設(shè)、支持人才培養(yǎng)、引導(dǎo)基金成立等具體項目上。另一方面，健全不同領(lǐng)域各機構(gòu)的具體制度。由各機構(gòu)根據(jù)自身所處領(lǐng)域的創(chuàng)新特點及機構(gòu)性質(zhì)，分別制定和完善參與科技創(chuàng)新舉國任務(wù)的制度。例如，載人航天工程的主承擔(dān)單位，持續(xù)優(yōu)化兩總（總指揮、總設(shè)計師）等相關(guān)制度；芯片舉國任務(wù)的主承擔(dān)單位，應(yīng)不斷明確聯(lián)合攻關(guān)下的一系列制度安排。

其四，規(guī)范相關(guān)程序。

科技創(chuàng)新舉國體制動員范圍極廣、規(guī)模巨大，相關(guān)科技攻關(guān)任務(wù)在啟動、重大調(diào)整、中止等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)規(guī)范具體程序，明確責(zé)任主體和責(zé)任劃分，以避免科技創(chuàng)新新型舉國體制應(yīng)用的泛化和低效化。例如，應(yīng)由相關(guān)部門共同出臺辦法或規(guī)定，明確科技創(chuàng)新舉國任務(wù)中的重點對接環(huán)節(jié)等內(nèi)容。又如，明確規(guī)定科技創(chuàng)新舉國任務(wù)須同時經(jīng)由全國人大常委會、中央政治局常委會審查，確保其具備啟動的必要性和條件；當(dāng)不再具備推進必要性的情況下，應(yīng)按程序在一定期限內(nèi)中止任務(wù)。

4.2加強系統(tǒng)布局，構(gòu)建適應(yīng)不同領(lǐng)域和層次的組織模式

其一，加強系統(tǒng)布局。

一方面，做好科技創(chuàng)新舉國任務(wù)與各類重大科技任務(wù)的對接和協(xié)調(diào)工作。現(xiàn)階段的科技創(chuàng)新舉國任務(wù)，既包括對部分新興領(lǐng)域的新增投入，也包括對已有創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌、集成和優(yōu)化，尤其需要做好與各類國家科技計劃的銜接與協(xié)調(diào)。例如，芯片、半導(dǎo)體領(lǐng)域舉國任務(wù)的推進，應(yīng)做好與高端通用芯片、極大規(guī)模集成電路制造等國家重大科技專項的銜接整合，還須做好與先進半導(dǎo)體材料等科技創(chuàng)新2030重大項目的統(tǒng)籌。另一方面，促進不同科技創(chuàng)新舉國任務(wù)之間的協(xié)作?，F(xiàn)階段，我國科技創(chuàng)新新型舉國體制的實施，已經(jīng)呈現(xiàn)多領(lǐng)域、多任務(wù)并進的態(tài)勢，并將在“十五五”及后續(xù)一定時期持續(xù)推進。不同科技創(chuàng)新舉國任務(wù)之間，可以積極地開展交流、協(xié)作與配合。例如，2021年6月發(fā)射的神舟十二號飛船進行了多項國產(chǎn)化應(yīng)用改進，飛船的控制計算機、數(shù)據(jù)管理計算機等完全使用國產(chǎn)CPU芯片。

其二，靈活設(shè)置頂層專項管理部門。

結(jié)合不同領(lǐng)域舉國科技創(chuàng)新的特點，靈活設(shè)置一個強有力的頂層統(tǒng)籌機構(gòu)，以高效組織協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)、調(diào)動各類創(chuàng)新資源。例如，我國載人航天工程在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下實施專項管理辦法，具備協(xié)調(diào)軍民雙方頂層科研力量的能力，有利于開展融合式、跨部門、跨行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)管理工作；美國則在1958年成立了部級機構(gòu)NASA，其作為水星計劃、阿波羅計劃等一系列舉國任務(wù)的頂層管理機構(gòu)，有效整合了相關(guān)資源，促進各類計劃快速推進。又如，日美兩國先后在芯片領(lǐng)域推行了“政府引導(dǎo)支持+龍頭企業(yè)組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的模式，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。其中，美國具有軍工背景的DARPA、日本的通產(chǎn)省等均是高層國家機構(gòu)，能夠有效調(diào)動和協(xié)調(diào)各方資源。

其三，發(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量的引領(lǐng)作用。

根據(jù)不同時期的國家戰(zhàn)略需求，國家戰(zhàn)略科技力量不斷演化，其類型逐步豐富。我國科技創(chuàng)新體系從早期以中國科學(xué)院、少數(shù)軍工科研院所和幾所高校為主體，后續(xù)逐步新增并演化出企業(yè)研發(fā)機構(gòu)、中國工程院、國家實驗室、國家重點實驗室等主體。當(dāng)前，我國的國家戰(zhàn)略科技力量包括國家實驗室、國家科研機構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)等多種類型。應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域的科技創(chuàng)新舉國任務(wù)，優(yōu)化或新建相應(yīng)的國家戰(zhàn)略科技力量群，發(fā)揮其領(lǐng)軍作用。

其四，錯位構(gòu)建技術(shù)攻關(guān)組織模式。

根據(jù)不同領(lǐng)域舉國任務(wù)的戰(zhàn)略需求和創(chuàng)新特點，構(gòu)建相應(yīng)的技術(shù)攻關(guān)組織模式。首先，載人航天等相對優(yōu)勢領(lǐng)域——重在優(yōu)化已有的體制機制。該類領(lǐng)域舉國科技攻關(guān)體制的推進時間較長，參與主體和組織模式相對成熟，如形成了型號研制目標(biāo)下的矩陣式項目組織形式。應(yīng)持續(xù)優(yōu)化該領(lǐng)域舉國攻關(guān)的組織形式，通過數(shù)字化管理、多項目并行管理等舉措進一步提升組織的溝通效率，通過主導(dǎo)實施國際試驗、開展國際合作等舉措提升組織的開放程度，逐步有序開放準入，加強政府采購，促進民營機構(gòu)發(fā)展壯大。其次，芯片等待突破領(lǐng)域——重在找準“集火點”并高效組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。該類領(lǐng)域國內(nèi)外已有較成功的舉國組織經(jīng)驗。下一步，應(yīng)盡快成立高級別的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，科學(xué)確定目標(biāo)和技術(shù)路線，力爭找到類似EUV光刻機的跨越式“集火攻關(guān)點”；組織相關(guān)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)形成攻關(guān)聯(lián)盟，由各參與方分擔(dān)成本、共享研發(fā)成果。最后，人工智能等潛在引領(lǐng)領(lǐng)域——重在增強多集群自主+協(xié)作攻關(guān)能力。應(yīng)優(yōu)化創(chuàng)新架構(gòu)、暢通協(xié)作渠道，重點加快國家實驗室等新型戰(zhàn)略科技力量的建設(shè)，同時發(fā)揮其技術(shù)引領(lǐng)與資源整合的作用，逐步形成相應(yīng)領(lǐng)域高效協(xié)作的技術(shù)攻關(guān)集群。例如，國家實驗室集群以若干國家實驗室為引領(lǐng)，整合關(guān)聯(lián)國家重點實驗室、國防科技重點實驗室，共同開展人工智能領(lǐng)域戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性重大科技任務(wù)攻關(guān)。

4.3構(gòu)建長效機制，提升科技創(chuàng)新綜合效益

其一，深化央地協(xié)同機制。

首先，理順央地財政支出責(zé)任。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》等文件，明確各方責(zé)任。例如，針對科技研發(fā)領(lǐng)域中的舉國攻關(guān)任務(wù)，中央財政承擔(dān)主要支出責(zé)任，通過國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃等途徑予以支持；地方財政根據(jù)具體的科研任務(wù)部署，結(jié)合本地實際情況，承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。其次，建立科學(xué)的考評機制，調(diào)動地方積極性。例如，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》中因地制宜合理設(shè)置考核指標(biāo)和權(quán)重、加強創(chuàng)新發(fā)展考核等要求，將地方政府的為舉國科技攻關(guān)任務(wù)提供資源、制定政策等舉措，納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核的加分項。最后，發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，提升舉國任務(wù)的綜合效益。例如，截至2024年，科技部已批復(fù)支持北京、上海、合肥等地建設(shè)國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)。這些地區(qū)將在推動人工智能創(chuàng)新發(fā)展方面先行先試，形成區(qū)域帶動效應(yīng)。

其二，優(yōu)化多元主體協(xié)作機制。

科技創(chuàng)新新型舉國體制需要吸納和團結(jié)更多的主體參與治理，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過有效協(xié)作形成更強大的治理合力。一方面，增強公共部門的掌舵能力，提升國家舉國科技攻關(guān)決策的科學(xué)性和民主性。例如，參考已有經(jīng)驗，從當(dāng)前布局出發(fā)，由政府組織專家開展芯片、人工智能等領(lǐng)域舉國任務(wù)的論證工作，在征詢高校、科研機構(gòu)、科技領(lǐng)軍企業(yè)等的意見的基礎(chǔ)上，科學(xué)開展攻關(guān)方向、技術(shù)路線等相關(guān)決策。同時，發(fā)揮政府部門的監(jiān)管作用，對創(chuàng)新主體阻礙舉國科技創(chuàng)新的行為進行必要規(guī)制。另一方面，采取靈活方式，充分激發(fā)市場和社會主體的積極性，吸納各類科研力量參與科技攻關(guān)，進一步明確攻關(guān)過程中的成果分配機制，保障各類創(chuàng)新主體權(quán)益。例如，對于承擔(dān)細分任務(wù)的企業(yè)，可通過與任務(wù)主承擔(dān)機構(gòu)簽訂分包合同、采購合同等靈活形式，為舉國攻關(guān)任務(wù)提供各類零部件制造、試驗、檢測等配套支持。

其三，強化國際科技合作機制。

首先，依托舉國攻關(guān)任務(wù)，在相對優(yōu)勢領(lǐng)域主動發(fā)起或引導(dǎo)國際科技合作項目，爭取為全球問題提供中國方案。例如，中國載人航天工程自立項實施以來，在航天器技術(shù)、空間科學(xué)實驗、航天員選拔訓(xùn)練等領(lǐng)域，與俄、德、法等國開展了廣泛的合作與交流。其次，在待突破領(lǐng)域支持各類創(chuàng)新主體靈活開展對外合作，探索競合下的共贏模式，支持企業(yè)圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)布局全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。相當(dāng)一部分國際組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟出于戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟利益考慮，并不配合美國的對華技術(shù)封鎖行動，可以通過國內(nèi)的行業(yè)協(xié)會或組織開展對接工作，爭取更多的支持和合作。為進一步推動國際科技合作，還應(yīng)拓展高校和科研機構(gòu)的國際學(xué)術(shù)交流渠道。最后，在潛在引領(lǐng)領(lǐng)域深度參與全球科技發(fā)展的風(fēng)險治理、規(guī)則治理等項目，通過主動設(shè)置國際議題、提出國際倡議、發(fā)布治理宣言等方式，加快提升我國在相關(guān)領(lǐng)域科技治理中的全球位勢。

其四，完善風(fēng)險防范化解機制。

首先，針對技術(shù)創(chuàng)新過程中的失敗風(fēng)險完善應(yīng)對機制。采取多技術(shù)路線并行研發(fā)機制提升成功率，建立配套的失敗寬容機制，對于已經(jīng)通過前期科學(xué)論證或預(yù)研的技術(shù)路線，允許發(fā)生非主觀故意導(dǎo)致的失敗，對失敗團隊仍按原計劃給予相應(yīng)的經(jīng)費等支持。其次，針對參與機構(gòu)或人員變動等風(fēng)險完善應(yīng)對機制。設(shè)立關(guān)鍵團隊和人員的“備份”機制，如神舟十二號載人飛船選定了飛行組和備份組各3位航天員。最后，針對違約行為采取懲罰機制。例如，國際熱核聚變實驗反應(yīng)堆組織建立了嚴格的風(fēng)險控制體系，如果任務(wù)承擔(dān)方無法按質(zhì)按量完成分包任務(wù)，則須支付采購合同成本、采購包轉(zhuǎn)移相關(guān)的組織管理成本以及其他成本。

4.4增強要素保障，激發(fā)科技創(chuàng)新澎湃活力

其一，強化關(guān)鍵人才支撐。

首先，圍繞重大攻堅任務(wù)需求，探索高技術(shù)人才移民制度，面向全球吸引和招攬世界級戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才及其團隊，匯聚更多的國際高水平人才參與技術(shù)攻關(guān)。其次，以工程、項目承擔(dān)單位為主要依托，促進青年科技人才的成長，在各關(guān)鍵領(lǐng)域自主培養(yǎng)造就一批具有國際水平和攻堅實力的青年科技領(lǐng)軍人才及團隊。例如，近年來航天領(lǐng)域通過“載人航天”“北斗導(dǎo)航”等一批舉國科技攻關(guān)任務(wù)的實施，快速集聚和培養(yǎng)了大批青年英才。再次，依托工程、項目的實施，促進軍地間的人才交流與合作。通過軍地科研院所聯(lián)合培養(yǎng)人才、共組攻關(guān)團隊開展研發(fā)、組織學(xué)術(shù)培訓(xùn)和研討會等多種方式，聯(lián)動激活人才的創(chuàng)新潛力。最后，打造教育科技人才一體化發(fā)展的戰(zhàn)略創(chuàng)新平臺或試驗區(qū)，探索由科技發(fā)展需求、國家戰(zhàn)略需求牽引的學(xué)科專業(yè)設(shè)置調(diào)整機制和人才培養(yǎng)模式，完善貫通式科技成果轉(zhuǎn)化機制，形成創(chuàng)新倍增效應(yīng)。

其二，增強數(shù)據(jù)和設(shè)施保障。

一方面，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)中心，打破區(qū)域間“數(shù)據(jù)壁壘”。推動概念驗證中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、產(chǎn)業(yè)中試基地、新型孵化機構(gòu)等平臺建設(shè)，科學(xué)配置創(chuàng)新資源要素，形成從科技創(chuàng)新到成果轉(zhuǎn)化再到產(chǎn)業(yè)化的高效銜接、持續(xù)發(fā)力的完整鏈條。另一方面，新建、改建和共享相關(guān)設(shè)施。在工程和項目的實施過程中，以保障國家安全和利益為前提，加強對已有大科學(xué)設(shè)施、數(shù)據(jù)庫等的科學(xué)利用和共享，提高新建科學(xué)設(shè)施的前沿性、經(jīng)濟性和開放性，實現(xiàn)設(shè)施對創(chuàng)新的有效支撐。例如，美國根據(jù)《2020年國家人工智能倡議法案》的要求，計劃實施了國家人工智能研究資源（National Artificial Intelligence Research Resource，簡稱NAIRR）項目，旨在為美國所有學(xué)科的人工智能研究人員和學(xué)生提供計算資源、高質(zhì)量數(shù)據(jù)、教育工具和用戶支持。

其三，加快構(gòu)建科技創(chuàng)新基金體系。

一方面，切實保障國家重大科技任務(wù)所需經(jīng)費的持續(xù)投入。根據(jù)工程和項目的具體實施情況，由中央和地方財政分別承擔(dān)相應(yīng)的資金投入責(zé)任。另一方面，積極推動科技金融創(chuàng)新，更好發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)放大作用。設(shè)立天使投資、新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)（母）基金，健全科技信貸和保險體系，引導(dǎo)社會資本投向重大科技創(chuàng)新項目，推動形成技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、金融良性循環(huán)；落實和完善相應(yīng)的科技創(chuàng)新稅收政策，對開展基礎(chǔ)研究的配套企業(yè)實行稅收優(yōu)惠、提高研發(fā)費用加計扣除比例等政策。例如，芯片領(lǐng)域由于資金需求巨大，應(yīng)進一步發(fā)揮國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金的作用，持續(xù)吸引各方資本流入，重點為基礎(chǔ)技術(shù)、共性技術(shù)攻堅提供支撐。又如，科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項目的申報中，明確提出了配套經(jīng)費與國撥經(jīng)費的比例要求。

05 結(jié)論與展望

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革與大國博弈深度交織，對發(fā)揮科技創(chuàng)新新型舉國體制優(yōu)勢提出了新要求。在加快實現(xiàn)高水平科技自立自強、加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和推進科技治理現(xiàn)代化的背景下，要尊重多元利益訴求，構(gòu)建差異化組織模式，統(tǒng)籌發(fā)揮好科技創(chuàng)新新型舉國體制對優(yōu)化科技供給、促進產(chǎn)業(yè)升級的牽引作用，強化政策實施的及時性、精準性和有效性。加速科技創(chuàng)新新型舉國體制向法治化、科學(xué)化、協(xié)作化、國際化等方向邁進，構(gòu)建長效的動力機制，更好發(fā)揮大國科技創(chuàng)新的體系化優(yōu)勢。

本研究闡釋了科技創(chuàng)新新型舉國體制的內(nèi)涵特征、應(yīng)用領(lǐng)域和時代意義，提出通過做好頂層設(shè)計、優(yōu)化組織形式、創(chuàng)新運行機制、增強保障支撐等舉措，更好地解決當(dāng)前科技創(chuàng)新新型舉國體制中存在的重難點問題。面向未來，學(xué)界和實務(wù)部門可關(guān)注以下三方面研究：一是基于加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的視角，進一步加強科技創(chuàng)新新型舉國體制的辯證研究，防止科技創(chuàng)新新型舉國體制的泛化，夯實科技創(chuàng)新新型舉國體制發(fā)展的理論基礎(chǔ)。二是關(guān)注全球重大科技攻關(guān)動向，通過分析國外經(jīng)驗、總結(jié)中國模式、比較典型案例，進一步探究分層次、分領(lǐng)域、多政策聯(lián)動發(fā)揮科技創(chuàng)新新型舉國體制優(yōu)勢的路徑。三是探討在科技創(chuàng)新新型舉國體制的運用中，推動統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上下協(xié)同相結(jié)合、頂層設(shè)計和前瞻布局相結(jié)合、國家需求和地方目標(biāo)相結(jié)合、有為政府和有效市場相結(jié)合、自主創(chuàng)新和開放創(chuàng)新相結(jié)合的具體政策舉措，以制度創(chuàng)新帶動和支撐重大科技突圍與突破。

文章來源于《創(chuàng)新科技》2025年第5期。李輝，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報研究所研究員；萬勁波，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員。文章觀點不代表主辦機構(gòu)立場。

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