王元騰

上海社會科學院

社會學研究所

助理研究員

嚴俊

上海大學

社會學院副教授

經濟社會學與跨國企業(yè)研究中心聯(lián)合主任

不完全義務與責任邊界：“踢皮球”現(xiàn)象漸進消弭的邏輯

來源 | 《社會學研究》2025年第4期

作者 | 王元騰、嚴俊

責任編輯 |何鈞力

“踢皮球”現(xiàn)象常見于義務制度安排“不完全”之際，但現(xiàn)有理論對其條件和機制的探討不足。本文基于義務主體道德身份認知的理想類型，搭建了一組不完全義務下的收益—決策模型與策略組合，以流動兒童教育責任邊界厘定為案例，解析了流入地和流出地間“踢皮球”現(xiàn)象漸進消弭的歷程。研究發(fā)現(xiàn)，不完全義務相繼表現(xiàn)為歸屬身份、承擔內容與履行方式等情境維度，與“踢皮球”現(xiàn)象呈現(xiàn)非線性關系；當事人則基于身份認知判斷并結合制度回報、關聯(lián)回報與成本付出來權衡踐行義務的可能。本研究拓展了制度不完全的理論視野，“不完全義務”概念有其生發(fā)潛力。

一、誰的孩子？誰來抱？——責任推諉與“踢皮球”現(xiàn)象

與社會變遷日漸加速相伴，屬地責任與跨域遷移間的碰撞愈發(fā)激烈。民生福祉事項時常關涉多個擁有自由裁量空間的地方政府，但由誰承擔、負責什么、如何實施等制度安排卻往往界定模糊?，F(xiàn)實中，旨在厘定責任邊界的“誰的孩子誰來抱”卻演變?yōu)楫斒氯藢Α罢l的孩子？誰來抱？”的遲疑，由此衍生的“踢皮球”現(xiàn)象并不罕見。與之并行，責任分配不清時某些公共事務又未完全陷入無人負責的窘境，“踢皮球”現(xiàn)象出現(xiàn)后也可能消弭。進而言之，需要追問的是“踢皮球”現(xiàn)象何以興起，又如何消弭，其中的條件和機制值得深究，所蘊含的基礎理論推進潛力也需進一步挖掘。

制度安排的責任主體間相互推諉是“踢皮球”現(xiàn)象的直接表征，既有解釋主要圍繞微觀行為決策與宏觀制度約束兩種視角展開。地方政府從“邀功”到“避責”的微觀動向既與央地分權、條塊分割等架構脫離不開，也受公共輿論、風險擴散等情境形塑，但根本上是成本—收益計算邏輯使然（倪星、王銳，2017）。不過，相關研究多停留在成本—收益的寬泛討論，對當事人能動應對策略及其動態(tài)演化的展現(xiàn)也相對缺乏。特別是這一研究取向的分析前提是當事人已然認可其應當承擔的身份，卻忽略了他們通常持有的是否“由我承擔”的遲疑心態(tài)。是故，推進性研究需找回當事人身份認知的分析維度。

另一類研究著重從制度模糊性的角度揭示責任推諉的結構淵源。“模糊性治理”概念刻畫了制度安排的模棱兩可，認為由此引發(fā)的責任推諉是地方政府對激勵含混的回應（文宏，2013）。相關闡釋暗含了制度可以清晰化的推論，但清晰化卻可能引致問責與避責的相互強化（谷志軍、陳科霖，2019）。其實，作為經驗概念的模糊性治理呼應了制度不完全的面向，既有討論多凸顯做什么與怎么做的維度，而模糊性治理的根源則是責任主體界定的不完全（祝哲等，2024）?；蛘哒f，若將制度模糊性分析從“偏離”解讀轉向“常態(tài)”審視，更為基礎的工作是圍繞義務主體身份爭議來搭建理論框架。

無論聚焦微觀行為決策，還是追溯制度結構淵源，關于地方政府責任推諉及“踢皮球”現(xiàn)象的討論愈發(fā)豐富。雖然建構微觀決策與制度約束間的連貫性解釋已成共識（Hinterleitner,2017），但相關理論探討仍有進一步推進的空間。若回到責任分配這一制度安排的核心要件，即“誰的孩子？誰來抱？”的追問，有必要整合制度不完全的多重維度來構建新的理論模型。

本文首先梳理制度不完全的理論進路，論證義務作為獨立分析范疇的必要性。其次，建構一組不完全義務情境中的收益—決策模型與策略組合。再次，采用理論模型與經驗案例對話的分析策略，選取流動兒童教育（義務制度安排的典型代表）為經驗研究對象，解析在不完全義務的情境及其變動中流入地和流出地政府間“踢皮球”現(xiàn)象興起后又漸進消弭的條件機制。最后，總結和討論研究發(fā)現(xiàn)與啟示。

二、制度不完全的理論進路：從權利到義務的范疇拓展

制度安排與行為選擇間的互構關系及其社會后果是制度主義理論進路的核心關切。與經典范式認為制度安排可強有力地約束個體行為不同，納入交易成本、有限理性、信息不對稱、機會主義等若干條件的新制度主義范式則強調，制度安排不可能事無巨細地預想到所有情況，由此邁向了“不完全”分析的新取向。

（一）制度不完全分析：相關經驗概念的爬梳

受制度不完全理論進路的啟發(fā)，近期國家治理與政府行為研究涌現(xiàn)出不少扎根經驗現(xiàn)象來提煉中層概念的有益嘗試，如刻畫自行聘用編制外人員機理的“不完全編制”（陳那波、黃偉民，2021），揭示模糊化實踐智慧邏輯的“不完全考核”（練宏、陳純，2023），呈現(xiàn)數(shù)字時代多級政府互動態(tài)勢的“不完全發(fā)包”（向靜林、鐘瑞雪，2024），等等。

上述種種探索大大激發(fā)了有關制度不完全的理論想象力，但也留下了待深化的空間。這些取自經驗歸納的學術概念多以清晰明確的“理想型”制度安排為參照，進而鋪陳制度不完全作為“偏離”的實踐面貌，可歸入“不完全科層制”的中層概念序列（馮猛等，2018：1-20）。但這一研究取向與中國產權研究中的“模糊”與“殘缺”等說法相似，更多回答了“不是什么”，卻較少直面“是什么”（劉世定，2019：59-79），這呼喚著取徑核心范疇的辨析來推進基礎理論的嘗試。

（二）不完全權利的理論取向：不完全合約與不完全產權

制度作為一種互動規(guī)則，需得到涉事其中的社會成員對互動方式的相互認可和承認，因而就有了廣義合約的特征。合約本質上提供的是一組締約成員關于權利和義務關系的預期約束。不完全合約理論秉持一方權利為另一方義務的預設，剩余控制權分配理論在處理當事人間權利與義務雙重關系時，將這一關系化約為權利互動的單一范疇（哈特，2006）。后續(xù)理論進展引入了參照依賴、主觀愿望等新維度（Hart,2017），也有學者提出“不完備合約”的概念來對話不完全合約理論，解讀當事人之間的互動方式未實現(xiàn)一致認可的現(xiàn)象（劉世定、李貴才，2019）。不過，上述主張仍堅持基于權利范疇搭建理論模型的分析取向。

從學術演進脈絡來看，不完全合約理論是以權利配置為觀照的不完全產權分析的延展。肇始于科斯提出的“相互性問題”，即在各自權利給定前提下（存在初始法定權利安排）限制任何一方的權利行使都會損害另一方（Coase,1960），不完全產權理論以此度量和界定當事人的權利邊界。與之呼應，聚焦不完全產權的界定與變動，關系產權、社會合約性產權、占有的不完全社會認可等社會學的產權分析也圍繞權利范疇展開探討（劉世定，2019：59-79）。

可以看出，不完全合約和不完全產權均聚焦人際權利互動搭建理論模型，可稱其為“不完全權利”取向的制度分析。該分析取向預設了權利與義務可彼此替代，認為僅從權利側（將義務化約為權利）構建理論解釋并無不妥。但是，即便制度安排確認了特定主體的權利，也不一定同時明確相應的義務方，否則“踢皮球”現(xiàn)象就不會廣泛存在。這意味著，權利與義務的鏡像轉換或許是過強的理論預設。

（三）由權利到義務：作為道德事實的“應當”及其不完全

接續(xù)前文，在既有不完全權利的理論進路中，義務被化約性地統(tǒng)攝為權利而失去了獨立進入分析的學術地位，但權利與義務孿生出現(xiàn)卻又獨立示人，這其實暗含了彼此分離的必要?！坝袡嗬麩o義務”與“有義務無權利”等經驗現(xiàn)象表明二者并非必然相互綁定（熊秉元，2014）。權利的相關界定通?；祀s著義務維度，回歸義務分析更為恰當（張恒山，2021），故需謹慎對待權利與義務簡單對應的理論預設。

其實，權利與義務必然對應的論證較難邏輯自恰，僅當權利主張直接關聯(lián)特定義務人并被后者認可時才成立（陳景輝，2014）。有觀點承認，權利與義務的形式化對應需依賴當事人認可相互性關系的限制性條件（Magnell，2011）。這一辨析有助于澄清不完全權利理論進路將義務化約為權利得以成立的條件，即互動雙方對相互性關系中身份角色的認可?；蛘哒f，若當事人對締約關系本身未達成共識，也就不宜采納對應性關系的預設。

上述討論表明，在經驗與理論上，義務作為獨立分析范疇有其必要。廣義來看，義務源于社會成員對某主體做出或不做出某行為之“應當”的期待（張恒山，2006：277-292）。這一將義務置于社會互動中考察的法理學解讀既具有廣義合約的指向，也蘊含著觀照結構與能動勾連的社會學意味。特別是，為保障特定主體之福祉，人類社會往往建構性地設定主體間的義務關系，映襯出倫理道德投射的美好期待（斯密德，2018：59、95）。當然，倫理道德并不構成履行義務與否的全部動因，后者離不開當事人對利弊權衡的考量。與之呼應，本文所關注的保障適齡孩子教育機會便是一項社會成員期待政府部門承擔供給義務的廣義制度安排，其中既有道德規(guī)范的倫理要求，也有法律制度的規(guī)則約束。

凝結著社會期待與道德要求的義務解讀可置于制度主義的分析視野中。義務源于社會評價的規(guī)則要求（關于義務的社會共識與約定）與義務主體自我認可的道德承諾（對被要求行為的同意與承諾）兩個維度（張恒山，2006：295-302）。換言之，義務作為一種道德事實，其“可實踐性”須得到當事人的認可與敬重（王小章，2023）。但實踐中，當事人應當承擔的觀念不一定與社會期待相一致（張恒山，2006：292-293），義務的不完全面向呼之欲出，即義務制度安排未完全達成社會共識時當事人道德實踐的可能。正如后文所看到的那樣，流動兒童教育作為一種不完全的義務制度，涉事其中的當事人通常會基于道德判斷來裁量特定情境中的策略舉動。

在不完全義務情境中，義務主體對是否應當承擔義務的認知更顯遲疑，揭示其行為邏輯則是理論建模工作的題中之義。首先，當事人對應當承擔的情境性評估可映襯出其道德觀念的判斷。其次，收益—成本計算是當事人履責與否的核心考量（倪星、王銳，2017），故可據此推斷義務主體在權衡收益與成本中探索道德實踐的可能。最后，與權利代表著資源支配的正向回報不同，義務承擔是一種對外輸出的負向資源，其“損失厭惡”效應（Thaler，2015）更明顯；若無其他回報刺激，當事人即便持有擔當觀念也可能無力承擔。因此，理解義務主體的情境性道德實踐也就有助于剖析“踢皮球”現(xiàn)象的條件和機制。

三、不完全義務與“踢皮球”現(xiàn)象：一組理論模型

廣義來看，義務作為一種社會互動的制度安排，可視為人類設計出來的、特定主體應當為他人付出資源的法律、政治、道德與社會期許等的規(guī)則約定。義務制度雖可對承擔主體、責任內容、履行方式等方面加以初始界定，但受規(guī)則設定模糊、當事人有限理性、第三方介入遲滯等約束而無法被詳盡闡明，存在不完全的面向，即當事人對應當承擔的觀念認知與制度期待間存在斷裂。本文用

D

刻畫不完全義務的程度，其取值范圍為［0,1］。其中，0表示義務制度極端完全，即何種主體應當承擔何種義務及其實施的社會共識極高；1表示義務制度極端不完全，即相關社會共識甚為模糊；義務的不完全程度隨情境變化而取值。

就行動取向而言，當事人基于其對義務制度初始狀態(tài)的情境性理解，借助主觀概率評估其承擔的“應當性”，由此生成道德觀念的判斷。對此，以

P

i 刻畫義務主體

i

的道德身份定位，其取值范圍為［0,1］。一般來說，不完全義務程度越高，當事人履責判斷的裁量空間就越大，但二者間的關系有其情境性和復雜性，暫難以給出

D

P

i 的數(shù)理關系。不過，可有三種潛在義務主體道德身份認知的理想類型：不完全義務程度極低時（

D

→0）自我認知為責任方的“局內人”（

P

i =1）與無責方的“局外人”（

P

i =0），不完全義務程度極高時（

D

→1）身份模棱兩可的“局中人”（

P

i =0.5）?？紤]到現(xiàn)實中的認知失調，不排除不完全義務程度與道德身份認知間的錯位可能，但我們仍可借助相應的決策模型予以分析。

在既有關于責任推諉的研究中，行為選擇（逃避責任）與策略后果（相互推諉）往往被統(tǒng)稱為“避責”，這容易造成分析指向的含混。對此，我們將義務主體放棄履責的行為視為“逃避”，將義務事項相互推諉的后果定義為“踢皮球”現(xiàn)象。也就是說，“踢皮球”現(xiàn)象指的是義務制度安排所期待的兩個及以上潛在義務主體雖名義上應當履責，但均選擇逃避的策略組合后果。后文首先構建不完全義務情境中當事人的決策模型，隨后分類討論“踢皮球”現(xiàn)象的條件和機制。

（一）基于道德身份認知的收益—決策模型

由道德激情或沖動向理性檢討與反思的自覺情理轉變是流動性社會的新道德形態(tài)（王小章，2023），行動倫理的情感實踐也脫離不開利益資源的滿足（狄金華，2019）。同樣地，義務主體的道德實踐既非激情使然，也需現(xiàn)實條件支撐，故可借助當事人的收益—成本計算權衡予以解讀。需要注意的是，正如刻畫人類信仰實踐的宗教經濟模型亦可采用收益—成本計算的分析策略，這并非“工具理性”的簡化，恰恰可凸顯當事人追求“價值理性”的社會實在（盧云峰、吳越，2024）。由此我們假定，義務制度安排所關涉的當事人基于預期回報最大化（收益與成本凈差值）來權衡義務承擔的道德實踐方案，可有如下決策函數(shù)。

在式（1）中，

U

i 為制度安排所約定的義務主體

i

的效用函數(shù)。其中，

A

i 表示當事人承擔該項義務可獲得的遵循制度安排的預期收益，簡稱“制度回報”。制度回報既可能是物質資源（如職位晉升、報酬所得等），也可能是精神資源（如遵循社會規(guī)范、獲得尊重的滿足等），所獲多寡與當事人的道德觀念投射

P

i 直接相關。

B

i 表示當事人承擔義務可獲得的其他獎懲（獨立于義務制度），簡稱“關聯(lián)回報”。

C

i 表示當事人實施義務所需付出的資源投入，簡稱“成本付出”。當且僅當預期凈收益為正時，當事人履責（

U

i >0），否則逃避（

U

i <0）；取0時履責或逃避均有可能，暫不詳細討論。上述要素顯然無法涵蓋所有效用來源，但出于研究目的，本文僅作這樣的限定性假定。承接新制度主義“有限認知”假定（黃凱南，2016），我們對當事人進一步作遵循“滿意法則”的有限理性假定。當且僅當關聯(lián)回報

B

i

被當事人意識到且足夠大（大于其滿意閾值

b

i ）時，當事人方會將其納入考量。由此，收益—決策模型可由以下條件函數(shù)表示。

（二）不同道德身份認知義務主體的微觀決策

不完全義務的程度不同，義務主體對是否應當承擔義務的觀念認知及其道德實踐權衡自然各異。遵循模型建構從簡原則，我們對當事人的行為策略暫作履責或逃避的二元區(qū)分，待案例分析時再展現(xiàn)這些策略的具體形態(tài)。由此，表1展示了不同道德身份認知義務主體的決策路徑。

首先解讀“局內人”。當不完全義務程度極低時（

D

→0），制度安排會明確給出“由誰負責”的說明，涉事其中的當事人可較容易地得出應當承擔的道德判斷，可稱其為“局內人”（

P

i =1）。但當事人也需獲得超出成本付出的激勵后（

A

i -

C

i >0）才會踐行義務，這是理想化的制度清晰安排所期待的動員效果。但與制度回報不足以覆蓋成本付出時（

A

i -

C

i <0）當事人會選擇逃避的通常認識不同，若所意識到的關聯(lián)回報超出成本投入（

A

i +

B

i >

C

i ），當事人也不會排斥履責。換言之，制度安排能夠得到當事人的積極回應并非單一激勵使然，也可能是因為捕捉關聯(lián)回報后的“隱蔽履責”。

再來看“局外人”。如果不完全義務程度極低（

D

→0），制度安排在明確界定義務主體的同時，也暗含交代了非必須承擔的其他主體。此時，“局外人”可較容易生成無需承擔的道德判斷（

P

i =0）。直覺上，此類當事人通常不會陷入道德壓力與自我糾結而直接選擇逃避。但如表1所示，關聯(lián)回報可能會刺激其積極承擔，表現(xiàn)為“錯位履責”。也就是說，某些“局外人”的志愿參與看似是踐行道德要求，卻也可能源于隱而不彰的義務制度外的其他回報的刺激。

最后為“局中人”。若不完全義務程度極高（

D

→1），義務主體大致范圍雖可框定，但究竟哪一主體應當承擔的制度安排卻甚是模糊，也就有了“局中人”的身份認知（

P

i

=0.5）。當事人徘徊不定心態(tài)（既無明確信號認定自己應當承擔，又無充分理由證明與己無關）的邏輯特征與“局內人”相似，只是參數(shù)取值不同，故未在表1中展示。不難發(fā)現(xiàn)，“局中人”有邀功請賞地積極履責可能，足夠高的關聯(lián)回報可刺激其抽身于猶豫不決的狀態(tài)。諸多模糊性任務仍得到地方政府的積極回應，這通常被視為遵從制度安排的結果，卻也可能是關聯(lián)回報刺激下的“隱蔽履責”（0.5

A

i

B

i

C

i

>0），這往往是慣常性認識的失察之處。

綜上，如表1所示，在不同程度的不完全義務情境中，潛在義務主體履責或逃避的微觀決策十分微妙，甚至超出了諸多直覺感受，如“局外人”的錯位履責、“局中人”的隱蔽履責，其中的隱藏機理卻可借助理論演繹得以廓清。值得關注的是，關聯(lián)回報的存在可發(fā)揮關鍵“調節(jié)劑”作用，既能刺激“局內人”的履責傾向，也能撬動“局外人”和“局中人”的義務承擔熱情。

（三）“踢皮球”現(xiàn)象的多重樣態(tài)：基于獨立決策的策略組合

在本小節(jié)中，我們進一步討論在僅涉及兩個潛在義務主體的非博弈情境中，當事人基于獨立決策的策略組合。結合表1對不同道德身份認知義務主體的決策路徑的交代，表2展示了不完全義務程度極低與極高時“踢皮球”現(xiàn)象的多重樣態(tài)及其條件和機制。

當不完全義務程度極低時（

D

→0），當事人可較明確地獲知義務主體身份，其道德觀念的判斷僅有

P

i =0或

P

i =1兩種。就最簡單的兩人情況而言，可有三種邏輯組合：雙方均自我認定為義務主體，即兩個“局內人”組合；僅有一方自我認定為義務主體，即“局內人”與“局外人”組合；雙方均自我認定為非義務主體的“局外人”組合違背了前文關于義務制度的界定，故無需分析。

第一種為兩個“局內人”的組合。即便義務制度安排趨于完全，當事人也承認其“局內人”身份，但“踢皮球”現(xiàn)象仍可能發(fā)生。首先，雙方僅因制度回報不足以覆蓋成本付出而同時逃避。其次，一方意識到存在關聯(lián)回報卻無法彌補較高成本投入時選擇逃避，即（

A

1

C

1

A

2

B

2

C

2

<0）或（

A

1

B

1

C

1

A

2

C

2

<0）邏輯一致的情況。最后，雖然雙方均發(fā)現(xiàn)了關聯(lián)回報，但相較于其成本付出仍微不足道，故雙方均選擇逃避?？梢钥闯?，關聯(lián)回報的存在往往發(fā)揮關鍵“調節(jié)劑”作用，可在不改變制度約束的前提下避免“踢皮球”現(xiàn)象。

第二種為“局內人”與“局外人”的組合，即不完全義務程度極低時有且僅有一方認可其義務主體的道德身份。若制度回報或其與關聯(lián)回報的綜合收益未超過成本付出的話，“踢皮球”現(xiàn)象也會發(fā)生。但“局外人”也可能因關聯(lián)回報刺激而履責，并有可能與“局內人”的履責組成“共同擔責”的格局。

此外，若不完全義務的程度極高（

D

→1），則任一“局中人”均無法完全明確自己應當承擔的道德身份，卻也不能宣稱義務承擔與己無關。正如表2所示，與直覺感受不同，當事人均選擇逃避的“踢皮球”現(xiàn)象不一定會出現(xiàn)。當存在可覆蓋成本投入的制度回報，或超出當事人心理閾值的、可彌補其成本投入的關聯(lián)回報時，雙方“共同擔責”并非不可能。若至少一方滿足上述條件中的一個，也會出現(xiàn)“單方負責”的局面，義務事項也不會落入無人回應的尷尬境地。

至此，無論義務制度完全與否，“共同擔責”的愿景并不完全取決于責任邊界是否清晰，“踢皮球”現(xiàn)象暗含多種條件機制。關聯(lián)回報的“調節(jié)劑”作用值得關注，若刺激任一當事人積極承擔義務，“踢皮球”現(xiàn)象有可能得到避免。

四、案例介紹：流動兒童教育中的“踢皮球”現(xiàn)象

若借助不完全義務的理論模型解析“踢皮球”現(xiàn)象，流動兒童教育中的責任邊界厘定是不可多得的理想案例，該案例同時關涉流入地和流出地，且涉及兩地的義務制度安排長期不完全。本文的經驗案例取自A?。鞒龅?，中部農業(yè)?。┖虰市（流入地，東部直轄市）區(qū)縣政府圍繞流動兒童教育責任邊界的互動。本文所用的資料來源于：政策文件、媒體報道與統(tǒng)計數(shù)據；對辦學超十年的B市簡易學校（私人舉辦的，專門招收義務教育階段流動兒童）舉辦者開展的30余次深入訪談，對兩地區(qū)縣政府知情人開展的近20次深入訪談；座談會、研討會、公益活動中的非正式訪談與參與觀察等。

當然，紛繁復雜的經驗現(xiàn)實與簡化抽象的理論模型間不乏張力。具有經驗實感的“理論建模”（劉世定，2017）和“理論導向”的經驗透視（周黎安，2019）都倡導借由案例鋪陳叩開知識增長的大門。對此，我們采用“模型+案例”的分析策略，既借助理論模型的演繹解析現(xiàn)實世界的具體運作，也通過捕捉多彩的經驗現(xiàn)象來使理論模型持續(xù)精進。在理論模型牽引下，本文基于“不完全義務情境維度—義務主體道德身份認知—微觀行為選擇—策略組合結果”的分析鏈條，解析兩地政府以責任邊界劃定為焦點的“踢皮球”現(xiàn)象漸進消弭的歷程。

（一）流動兒童教育：一種不完全的義務制度安排

提供基本公共服務是國家彰顯合法性的內在要求，適齡兒童免費義務教育是其中的一類重要服務。這既是憲法賦予適齡孩子的基本權利，也是國家交由地方負責的義務制度安排。在“個體權利—國家義務”框架內，保障轄區(qū)戶籍適齡孩子受教育的共識較高，但義務制度安排在流動兒童教育中卻出現(xiàn)了責任邊界爭議。

具體來說，20世紀90年代后，流動兒童（即跟隨父母進城生活的適齡孩子）如何接受義務教育的問題沖擊了以人口不流動為前提的“屬地責任”的既定框架。地方政府對應當負責戶籍孩子的義務教育并無多少異議，提供包括公辦學校吸納、民辦學校扶持、師資力量提升、學生成長關愛等在內的政策支持。但跨越行政邊界的流動兒童“應當”由誰負責卻存在爭議，流出地和流入地各有主張。若參照每個適齡兒童均有受教育權利的制度愿景，流動兒童理應包含在內，但究竟哪一政府負責（歸屬身份）、擔負何種責任（承擔內容）、如何實施（履行方式）等制度安排卻長期處于不完全境地。

（二）原地踏步：高額成本付出與“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起

20世紀90年代初，A省人員外出務工開始增多，距離較近、機會甚多、文化相親的B市為其首選。既屬于A?。ǔ钟袘艏矸荩┯謱儆贐市（長期生活地點）的流動兒童的教育卻存在責任邊界的爭議，“由誰承擔”的義務制度安排高度不完全。此時，兩地政府均契合表1所示“局中人”的身份認知。

對于流出地來說，高度不確定的制度回報與難以承受的成本付出是A省區(qū)縣政府逃避義務承擔的關鍵考量。他們并不否認流動兒童戶籍地來源的身份，但因義務制度安排高度含混而難以獲得履責的資源支持。若在轄區(qū)外踐行創(chuàng)建學校、派駐教師、日常管理等義務擔當，A省區(qū)縣政府的成本付出之高可見一斑。時任S縣教育局干部李先生坦言，孩子教育不可耽誤，但作為流出地政府他們卻心有余而力不逮（訪談資料：1508）。

而在流入地B市，高成本付出也讓當?shù)卣鴧s步。雖然流動兒童的生活空間在轄區(qū)內，但在“屬地責任”體制下無疑應優(yōu)先滿足戶籍兒童的教育需求。特別是，此時B市不少區(qū)縣迎來適齡兒童入學高峰。以流動兒童數(shù)量較大的T區(qū)為例，其適齡入學兒童數(shù)量在1992年和1993年分別較上年增加4901人和4336人，隨之而來的是校舍、師資、經費等資源的短缺。本地教育資源倍加緊張時，基層政府的道德關懷難以觸及這些流動的孩子。

可見，在流動兒童教育問題剛剛萌發(fā)時，義務制度的不完全程度極高，難以明晰義務主體身份的流出地和流入地分別采取忽略與無視策略。兩地政府徘徊觀望之時，“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起，表3結合前文理論演繹（

D

→1）給出了其中的條件和機制。無論A省還是B市，區(qū)縣政府履責的預期制度回報都高度不確定，高額成本付出成為阻礙其履責的關鍵。前文表1的理論演繹曾提到，如果可以捕捉到足以覆蓋其成本付出的關聯(lián)回報，“局中人”也有履責可能。但在不完全義務極高的情境中，有限理性的地方政府很難有搜尋動力。與此同時，若國家能作出增加可覆蓋成本付出的制度調整，“踢皮球”現(xiàn)象也可能避免。

“踢皮球”現(xiàn)象的興起意味著流動兒童教育陷入政府缺位的境地。面對孩子教育不可耽擱的需求，一些有教師從教經歷的流動人口嘗試自發(fā)創(chuàng)建簡易學校。1995年前，B市此類學校數(shù)量尚不到10所，盡管辦學條件和師資水平較低，卻也為無書可讀的孩子提供了教育機會。不得不說，政府缺位與國家承諾、社會期待已經相左，若流動兒童繼續(xù)因責任邊界爭議而失學，國家也需予以回應。

五、由誰承擔：不完全歸屬身份與“踢皮球”現(xiàn)象的開始消弭

20世紀末，流動兒童失學現(xiàn)象開始受到媒體關注，所引起的社會輿論傳達國家相關部門。義務承擔的制度調整相繼落地，“踢皮球”現(xiàn)象有了轉機。

（一）探索性制度調整：義務的不完全程度依然延續(xù)

為回應日益凸顯的流動兒童失學問題，相關制度安排迎來調整。1996年，國家教育委員會（簡稱“國家教委”）發(fā)布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》（簡稱“試行辦法”），提出流入地政府有責任為“戶籍所在地沒有監(jiān)護條件”的流動兒童提供教育，但這并未說清兩地政府到底誰來負責。隨后，為配合“兩基”工作，國家教委聯(lián)合公安部于1998年印發(fā)《流動兒童少年就學暫行辦法》（簡稱“暫行辦法”）。雖然暫行辦法提出“以流入地管理為主、以在流入地全日制公辦中小學借讀為主”的意見，但“借讀標準”由各流入地自行設定。

仔細來看，要么“試行”要么“暫行”的政策用語其實反映了制度調整的徘徊。流動兒童教育究竟由流出地承擔還是由流入地負責尚未有確定答案。因不完全義務未有根本改觀，兩地政府雖沒有理由完全置身事外，卻也不能確切判斷“由我承擔”，表1所示“局中人”的身份定位依然延續(xù)，但道德壓力開始顯現(xiàn)。

（二）跟蹤“普九”：統(tǒng)計外出孩子入學率

正如前文表1決策模型的演繹，即便不完全義務程度極高，“局中人”也有履責可能，A省區(qū)縣政府的選擇便是例證。20世紀90年代中后期，A省大力推進“普九”達標，區(qū)縣政府高度重視。H縣（國家級貧困縣）的教育基礎甚為薄弱，縣委書記提出“教不興，官之過”的聲言，采取“行政和教育雙線承包、逐級簽訂責任書”的工作辦法，規(guī)定未完成者無法評優(yōu)晉級，并堅決追究相關領導的失職責任?！捌站拧边_標針對的是戶籍孩子，無論其是否外出，H縣在流動兒童教育問題上已不能坐視不管。

此時，地方政府迎來解決問題的關鍵契機。B市簡易學校舉辦者不少是H縣籍，學校所招收學生多為H縣孩子。1998年初，在H縣駐B市辦事處的協(xié)調下，分管教育副縣長、教育局局長等前往B市考察簡易學校，宣布家鄉(xiāng)政府為其頒發(fā)“跟蹤辦學許可證”，要求將學生學籍登記入冊后報回H縣。辦事處負責人洪先生回憶說：“我們呢就叫‘某某跟蹤普九學校’，也不能給搞個民辦學校啊，民辦的要在屬地啊，加上‘跟蹤’兩個字呢，這個話就講得通了，活力就有了……更重要的是，我們要普及九年教育，確實有這個要求??！”（訪談資料：1508）可見，H縣“跟蹤‘普九’”的擔當策略與“普九”達標考核壓力輻射性地提高了其預期制度回報不無聯(lián)系。A省S縣與Y區(qū)也在相同邏輯下實施了類似舉措。

我們也要看到，除獲取預期制度回報的考慮外，“跟蹤‘普九’”所內生的低成本付出方案也是關鍵要素。前文曾提到，簡易學校辦學資金由舉辦者承擔，并不需要流出地的財政支持，這為后者低成本履責鋪墊了現(xiàn)實條件。為減輕財政壓力，H縣也鼓勵公辦學校富余教師以“停薪留職”方式到B市開辦簡易學校，這成為“跟蹤‘普九’”的另一種形式。遺憾的是，流出地并未給予此類學校經費投入、師資培訓、學生關愛等方面的直接支持，“跟蹤‘普九’”舉措不免避重就輕。

（三）高筑門檻：嚴苛設置公辦學校借讀標準

同樣身處不完全義務程度較高的情境中，流入地B市也在權衡義務履行的可能方案。1999年，時任市委書記提到，“B市要發(fā)展進步，沒有外來人口是不行的，而且也是不可能的……我們要有海納百川的胸襟，但不是什么樣的人都可以隨意來”?？梢?，B市未將解決所有外來孩子的教育問題視為分內之責。

不過，為回應國家政策調整與社會輿論期待，在堅守人口綜合管控基本原則下，B市還是推出了流動兒童入學條件的規(guī)定。1998年B市教委與公安局聯(lián)合發(fā)布了嚴苛的“公辦借讀”要求。外地孩子若想入讀公辦學校，須提交以下材料：身份證明（家長身份證與戶口簿、子女戶籍地無監(jiān)護人證明、流出地就學情況證明）、工作或務工合同（家長一年以上工作證明、就業(yè)證或聘用合同）、居住證明（暫住證、產權證或租房合同）、計劃生育證明（縣級及以上證明）、出生證明（戶籍地公安部門開具的孩子出生證明、健康檢查表或兒童預防接種證）。此外，低學歷的普通打工人要理解這些要求難度本身就不小，何況還要繳納不菲的借讀費。1999年由A省來B市務工的郭先生為將孩子送進公辦學校讀書，托關系送禮、繳納借讀費等開支約為3萬元（訪談資料：1509），這是同期普通打工人1~2年的總收入，不可謂不高。

其實，國家制度安排調整的探索性嘗試給了流入地政府較多的自主裁量空間。對B市區(qū)縣政府來說，每學期收取的借讀費僅在千元以內，且因缺乏國家財政支持，這些費用難以覆蓋增加教學設施設備和師資力量的成本付出。若入學門檻較低，則可能吸納更多流動孩子進入，導致財政支出的負擔增大，這使得流入地在義務承擔上不敢過于冒進，而是謹慎地量力而行。

（四）適可而止：制度回報提高與“踢皮球”現(xiàn)象開始消弭

即便國家開始探索厘清責任邊界，但“由誰承擔”的不完全義務特征尚未實質改變。兩地政府卻未如前文表3所示那般徘徊觀望，而形成了“避重就輕”的實踐格局。參照表2的相關理論演繹，其中的條件和機制如表4所示。

與前一歷史時期相比，流出地政府履責的預期制度回報明顯提高（0.5

A

12

>0.5

A

11

），流入地亦如此（0.5

A

22

>0.5

A

21

），成本付出可控范圍內的支撐條件得到滿足，這成為雙方權衡行為選擇的關鍵。A省以“跟蹤‘普九’”的方式低成本地完成“普九”達標，B市的“高筑門檻”也試圖在人口管控下盡量減少經費開支。

前文對表3的討論曾提到，若國家能及時調整制度安排，“踢皮球”現(xiàn)象或可避免，但表4卻顯示，當制度調整雖有跡象卻仍不明顯、不完全義務未實質改觀時，處于道德徘徊中的兩地政府會停留在“適可而止”的層面。盡管如此，因政府部門已出臺了公辦學校借讀的標準，B市流動兒童就讀狀況開始變好。同時，A省“跟蹤‘普九’”的舉措也壯大了簡易學校規(guī)模，緩解了流動孩子失學的困境。

六、何種責任：不完全承擔內容與“踢皮球”現(xiàn)象的繼續(xù)消弭

邁入21世紀，在國家強調“政府辦教育”的義務承擔氛圍中，流動兒童教育中的兩地政府開始調整有關義務承擔的觀念認知，責任邊界再次發(fā)生變動。

（一）“兩為主”政策推進及其困境：義務承擔內容的不完全

在“發(fā)展教育主要是政府責任”的國家口號與呼吁地方政府擔責的社會輿論中，流動兒童教育責任分配的制度調整進一步強化。2001年國務院出臺《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”作為流動兒童教育服務的原則（簡稱“兩為主”）。隨后，“兩為主”政策接連出現(xiàn)在政策文件中，核心要義是強調流入地的義務主體身份，并要求流出地予以配合。此時，兩地政府應當承擔義務的意識有所提升。

相較此前的“試行”和“暫行”說法，“兩為主”政策的動員主體級別更高（從教育部到國務院）、責任分配更明確（流入地主要負責），但對于兩地政府應承擔“何種責任”卻仍存在不完全之處。一方面，承擔主體依然模糊，對流入地“為主”的定義并不清楚，哪級政府（市級還是區(qū)縣）如何分擔、中央和流出地是否承擔又如何分擔等并無細則。另一方面，責任內容交代不清，公辦學校吸納比例達到多少才算“為主”也無說明。在這種情況下，兩地政府雖可大致明確其義務主體的道德身份，但需自行評估承擔哪些責任，遵循表1“局內人”的身份定位。

（二）黨建追蹤：在簡易學校成立黨支部

因制度安排更側重流入地，流出地政府面臨的道德壓力相對較小，處于承擔內容的“多做”與“少做”之間。A省S縣和H縣成立駐B市教育工作組或辦公室，延續(xù)之前適可而止的義務承擔慣性。相較而言，Y區(qū)卻發(fā)生了有趣的策略變動。

起初與S縣和H縣相似，2003年Y區(qū)教育局成立“異地教育工作者協(xié)會”（簡稱“協(xié)會”），教育局局長任會長，協(xié)會依托簡易學校開展服務，但不久后迎來了策略調整的機會。2004年底，中共中央部署保持共產黨員先進性教育活動（簡稱“保先教育”）；次年A省省委組織部提出“力爭三個月實現(xiàn)流動黨員管理全覆蓋”。但Y區(qū)卻面臨鎖定流動黨員的難題，區(qū)教育局時任常局長意識到，依托協(xié)會對簡易學校教師黨員的管理有被打造成黨建亮點的可能。

正如前文表1的理論演繹所示，超出自我滿足閾值的關聯(lián)回報（

B

i

b

i

）會強化當事人的履責意愿。在常局長看來，圍繞簡易學校的黨建工作既可是服務流動兒童教育的履責體現(xiàn)，也有機會獲得“保先教育”的創(chuàng)新績效。更何況，Y區(qū)既無需撥付協(xié)會運作經費（由會員繳納），也不用投入辦學經費等開支，并無額外負擔。上述設想得到區(qū)委領導的肯定，常局長說，“當時是這么講的，民工走到哪里，民工子弟（流動兒童）走到哪里，我們的學校就辦到哪里，學校辦到哪里，我們的黨支部就辦到哪里”（訪談資料：1805）。

將流動兒童教育服務嫁接到“保先教育”的“黨建追蹤”策略隨即生成。協(xié)會成立黨總支，工作重點轉移到B市簡易學校流動黨員的管理。期間，Y區(qū)的區(qū)委副書記、組織部部長、宣傳部部長等組成督查團到校考察，開展黨課培訓。結合流動兒童的教育需求，協(xié)會還開展了支部爭先創(chuàng)優(yōu)、黨員捐資助學、建立黨員先鋒崗等特色活動，這無形中提升了教學質量。果然，Y區(qū)的上述舉措被樹立為創(chuàng)新典型，不但得到國家級媒體的肯定性報道，而且獲得了A省時任省委書記的贊許。

（三）雙管齊下：加大公辦學校吸納力度與整頓備案簡易學校同步進行

隨著“兩為主”政策的開啟，流入地承擔義務的制度壓力逐漸增大。即便如此，原國家教委副主任也曾表示，流入地政府雖不完全否認應當擔責，但流動兒童教育管理所產生的經費又令其望而卻步（馬昌博、徐卓君，2006）。B市也有難言之隱。一方面，全市正探索小班化試驗，小學和初中班級人數(shù)規(guī)模分別控制在30和40人以內。即便以10%流動兒童進入公辦學校的數(shù)量進行估算，2002年小學班級數(shù)還差近八千個。另一方面，全市財政統(tǒng)籌壓力不小，2003年遠郊區(qū)設施設備的校均歷年投入比中心城區(qū)少70多萬。顯然，完全踐行“兩為主”的成本甚高，B市尚無法消化。

但B市并未否認其作為義務主體的身份，接連推出多項舉措，尤其是加大公辦學校吸納力度。即便面對相同的道德規(guī)范約束與道德輿論反應，當事人也會表現(xiàn)出不同程度的道德義務感（王小章，2023）。因外來人口規(guī)模、教育資源緊張程度、財政富裕水平等差異，B市不同區(qū)縣公辦學校的吸納力度也參差不齊。時任市教委基教處負責人張先生評價說：“實際上有些區(qū)縣的公辦資源并不豐富，但他們還是花了很大力氣，做好這件事情和區(qū)縣政府的思路有關，如果說政府重視的話，部分開放是沒問題的”（訪談資料：1601）?？梢钥闯觯m然區(qū)縣政府認可其義務主體的道德身份，但對于承擔“何種責任”也莫衷一是。

此外，對簡易學校的整頓備案是“雙管齊下”的另一環(huán)節(jié)。2000年B市簡易學校數(shù)量在500所左右，辦學秩序混亂、校車事故多發(fā)、治安事件頻出等亂象叢生，嚴重影響了轄區(qū)穩(wěn)定。在屬地安全“一票否決”的壓力下，基層政府對簡易學校的安全隱患甚是憂慮。談及此處，時任市教委基教處負責人張先生仍很后怕：“這里邊辦學人員復雜到什么程度，都是社會所謂的三教九流，十八流都有！甚至還有黑社會！”（訪談資料：1601）這倒逼著區(qū)縣政府尋找破解之道。對簡易學校的安全整頓既可以是維護流動兒童教育環(huán)境的履責體現(xiàn)，即呼應“兩為主”政策與社會輿論，也有助于維護治安，可獲得轄區(qū)安全穩(wěn)定的績效。而且，期間產生的成本可計入基層政府本就需要完成的綜治工作，并不會增加額外負擔。

與此時A省Y區(qū)的行為邏輯相似，整頓備案——可獲得“一石二鳥”收益且無需額外投入——的履責策略由此生成。以D區(qū)為例，2001年區(qū)政府牽頭成立簡易學校管理辦公室，確定了“宏觀調控、合理布局、扶優(yōu)撤差”的原則，當年裁撤學校14所。此后幾年，區(qū)政府分別采取了輪流巡視（2002年）、食品衛(wèi)生和消防安全檢查（2003年）、安裝報警裝置（2004年）、啟動“備案證書”制度（2005年）等舉措。整頓備案在B市十幾個區(qū)縣陸續(xù)鋪開，時任市教委基教處負責人也坦言，此工作的順利開展得益于謀求轄區(qū)安全的各基層政府的加入（訪談資料：1601）。

（四）界線摸索：關聯(lián)回報刺激與“踢皮球”現(xiàn)象繼續(xù)消弭

結合前文表2兩個“局內人”的理論演繹，表5列出了此時流出地和流入地的行為邏輯與社會后果。兩地政府分別在自由裁量空間內挑選義務承擔的內容，其行為選擇耦合而成的是“各司其事”格局，“踢皮球”現(xiàn)象得以繼續(xù)消弭。

與前一時期相比，雖然“由誰承擔”的道德判斷不像此前那般模糊，但義務承擔內容的不完全面向開始凸顯，兩地區(qū)縣政府的自主空間仍不小。正如表1“局內人”決策模型所示，關聯(lián)回報（

B

13

B

23

）發(fā)揮了選擇積極承擔的“調節(jié)劑”作用，即兩地政府分別試圖獲得“保先教育”創(chuàng)新與轄區(qū)安全穩(wěn)定的績效。當然，這也受可負擔成本的約束，義務承擔內容的“做多做少”多樣性由此顯現(xiàn)。

在兩地政府義務踐行程度較此前提升的同時，流動兒童教育的質量也大為改觀。2005年B市流動兒童進入公辦學校的比例提至48.95%，遠超同期其他同等級城市，整頓備案后簡易學校的軟硬件水平也在提升；A省區(qū)縣政府也有“黨建追蹤”的補充。但雙方的責任邊界尚處“界線摸索”中，后續(xù)走向有待解析。

七、如何實施：不完全履行方式與“踢皮球”現(xiàn)象的大致消弭

“政府辦教育”的實現(xiàn)并非一蹴而就，2008年城鄉(xiāng)義務教育才得以實現(xiàn)“全免費”，流動兒童能否享受免費義務教育的問題更為凸顯。隨著社會公眾對教育公平關注度的持續(xù)升高，媒體報道也流露出對流入地擔當?shù)钠诖瑑傻卣牟呗哉{整使“踢皮球”現(xiàn)象得以大致消弭。

（一）免費義務教育的實施難題：義務履行方式的不完全

為踐行國家免費義務教育的承諾，也為回應社會大眾的殷切期待，國家接連出臺多項政策，敦促流入地落實“兩為主”政策。2014年“兩納入”原則（將常住人口納入區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將流動兒童教育納入財政保障范圍）開始實施并延續(xù)至今。由此，流入地應當承擔義務的角色期待更為明確。需要指出的是，流入地政府雖然不會否認其義務主體的身份，也大致知曉所需承擔的義務內容，但如何實施的履行方式卻不完全。進而，不同地方政府承擔義務的自由裁量空間仍然不?。ㄐ鞎孕?、張秀蘭，2016）。

（二）伺機而動：機會缺失后的淡化隱身

當宏觀政策推進與社會輿論期待更凸顯流入地的責任擔當時，流出地政府則強化了其“局外人”的身份認知。正如前文表1所示，“局外人”執(zhí)意履責的成本只能自己承擔。此時，A省區(qū)縣政府也未找到獲得關聯(lián)回報的其他機會，淡化隱身成為其策略選擇。但這并不意味著A省區(qū)縣政府就此完全退出，若有迫切需要時他們仍可能提供幫助。正如Y區(qū)教育局常局長所言：“和B市幾所學校還有聯(lián)系，其實是淡化了，但我們堅持一點，如果有困難，需要由我們出面，還是義不容辭地趕過去”（訪談資料：1805）。

（三）納民監(jiān)管：增量創(chuàng)新的動員

義務教育邁入“全免費”時代后，若流動兒童仍需繳納學費，這將與國家政策要求相悖，B市區(qū)縣政府“局內人”的身份定位得以強化，但他們仍需思量“如何實施”的可行方案。若B市區(qū)縣政府完全承擔流動兒童教育的供給義務，不僅需追加學校建設經費與師資配備等資源，也要籌劃這些孩子的幼教與升學等環(huán)節(jié)，這勢必需要更多投入。雖然中央政府曾以獎勵方式推動流入地落實“兩為主”政策，但這種獎勵相較于各地的實際負擔卻是杯水車薪（韓嘉玲，2017）?；蛘哒f，財政負擔仍是左右B市承擔義務的關鍵。

不過，B市仍選擇積極踐行義務。例如，2008年，B市開始全部免除就讀于公辦學校的流動兒童的借讀費，降低入學門檻（僅需戶口本與家長就業(yè)證明），以及提高公辦學校吸納比例。這雖然尚屬遵循“兩為主”政策的體現(xiàn)，卻也早于其他同類城市。相較而言，納民監(jiān)管（簡稱“納民”）——將簡易學校納入民辦教育序列并全部承擔辦學經費——屬于B市的增量創(chuàng)新。

地方政府所秉持的價值理念是決定如何關照流動兒童教育的關鍵（楊東平等，2011），納民的開展正得益于B市主政者營造的轄區(qū)內擔當觀念的“小氣候”。一方面，地方主政者的格外關注向下釋放了義務擔當?shù)姆e極信號。2007年開始，B市前后兩任市委書記高度重視流動兒童教育，將其視為分內之責，這在強化“局內人”觀念的同時，也明確了“既加大政府投入也支持簡易學?！钡脑瓌t。地方主政者借其政治勢能開啟動員，B市P區(qū)率先開展試點即是例證。其實，P區(qū)實施納民尚有不少現(xiàn)實障礙，如教材不銜接、升學途徑不明、教師儲備不足等，但這些障礙尚未被掃清時P區(qū)就立即開展納民工作。另一方面，B市將納民列入重點工作序列，將其寫入市政府工作報告。2008—2012年，市政府陸續(xù)出臺十余項配套舉措。對區(qū)縣政府來說，這些舉措不只是對積極跟進的獎勵，也包括對稍有怠慢的懲罰可能，所以區(qū)縣政府自然會踴躍呼應。

除提高區(qū)縣政府的預期制度回報外，B市的納民并非不考慮成本付出問題。首先，B市漸進推進納民工作。各區(qū)縣可自主決定簡易學校納入數(shù)量、公民辦學校吸納比例等，市政府并未“一刀切”。比如M區(qū)公辦學校資源緊張，市政府允許其保留更多簡易學校并納民。其次，市政府鼓勵納民模式的多樣探索。如Q區(qū)采取“集體舉辦+原舉辦者管理”模式，F(xiàn)區(qū)選擇“個人舉辦+公派校長”模式。最后，市區(qū)兩級分攤財政投入。除生均經費由市區(qū)兩級等比例分攤外，B市政府還拿出專項獎勵資金用于納民后的教育提質。

（四）厘定邊界：擔當觀念與“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭

伴隨義務教育全免費、“兩為主”政策等制度調整的推進，歸屬身份與承擔內容不完全的情況較此前大為改觀，卻仍存在義務履行方式的不完全。結合前文表2相應模型的演繹，表6呈現(xiàn)了“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭的條件和機制。

與制度壓力甚微的流出地選擇伺機而動不同，B市營造了擔當觀念的轄區(qū)“小氣候”，區(qū)縣政府雖缺少了此前的關聯(lián)回報刺激，但預期制度回報卻大幅增加（即

A

24

A

23

），在市政府還會分擔成本付出的情況下更會積極跟進政策。由此形成了兩地政府各自保留后續(xù)空間的“進退有度”格局，流動兒童可無太多障礙地享受免費義務教育，責任邊界的爭議得以厘定，“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭。

關乎社會公平的流動兒童教育蘊含多種社會期待，既涉及法律法規(guī)等正式規(guī)則，也關聯(lián)道德輿論等軟性評價。在不完全義務尚未根本消除時，當事人實施何種踐行義務的策略與其擔當觀念的道德投射不無關系，B市的納民即是例證。但在2013年后的幾年間，B市等特大城市因“人口調控”政策的實施而再次提高了流動兒童入學門檻。這說明擔當觀念的彰顯雖可促成當事人的積極履責，但這并不穩(wěn)定，大致消弭的“踢皮球”現(xiàn)象仍有逆轉可能。

八、結語：不完全義務與“踢皮球”現(xiàn)象

（一）“踢皮球”現(xiàn)象漸進消弭的邏輯

凝結著美好社會愿景的義務制度（對特定人群予以福祉保障）需得到被期待承擔主體的道德認可與承認，但實踐中二者往往存在斷裂。當歸屬身份（由誰承擔）、承擔內容（何種責任）、履行方式（如何實施）等未完全獲得共識時，當事人的道德實踐有其情境性、多樣性與變通性。

在不完全義務的制度情境中，潛在義務主體在道德身份認知與制度回報、關聯(lián)回報、成本付出等要素交織中權衡踐行義務的可能。首先，不同于既有研究多就制度激勵強度解釋履責或逃避行為，本研究發(fā)現(xiàn)當事人將道德身份判斷置于優(yōu)先地位，并在其與制度獎懲的復合效應中權衡策略選擇。在本文案例中，兩地政府在斟酌如何履行流動兒童教育責任時，會基于局中人、局內人與局外人的身份判斷來選擇履責策略。

其次，當事人的義務擔當不能被簡單地視為他們遵從制度安排的反應，不完全義務為其留存了道德實踐的自主空間，關聯(lián)回報在其游離不定時可發(fā)揮“調節(jié)劑”作用。比如，2001—2005年流出地“黨建追蹤”與流入地“雙管齊下”的策略固然呼應了“兩為主”政策，卻離不開關聯(lián)回報的刺激，有其“隱蔽履責”的暗含邏輯。當然，對于關聯(lián)回報的浮現(xiàn)機制問題需另文討論。同時，在相同的不完全義務情境下，當事人的道德投射存在差異，“做多做少”的義務承擔內容也就各有差別，進而呈現(xiàn)道德實踐的多樣性。

最后，既有研究通常認為高額成本付出容易引發(fā)避責行為，但不完全義務情境中的成本付出方案有其變通性。處于不同歷史階段的兩地政府均有意識地“設計”可負擔的義務承擔方案，未將成本付出視為外部硬約束。比如，1996—2000年的“跟蹤‘普九’”和“高筑門檻”策略均表明當事人在有意控制成本的前提下探索履行義務的可能。

由此可見，不完全義務與“踢皮球”現(xiàn)象間并非簡單的線性關系。當義務的不完全程度較高時（

D

→1），由誰負責存有爭議，兩地政府確實會因高額成本而選擇逃避，“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起（1990—1995年）。但在同樣的義務不完全程度下，若制度回報大于成本付出時，雙方適可而止地履責也會使得“踢皮球”現(xiàn)象開始消弭（1996—2000年）。隨著不完全義務的程度降低（

D

→0），“踢皮球”現(xiàn)象的漸進消弭不能被視為當事人對制度明晰化的一致性回應。當義務承擔的內容和方式仍模糊不清時，該現(xiàn)象既可能來自關聯(lián)回報的刺激（2001—2005年），也可能是義務擔當觀念所營造的產物（2006年后）。變量間的持續(xù)共變并不能算作對社會現(xiàn)象的解釋，規(guī)律性地產生特定結果的一系列主體和行動的組合才構成社會機制（赫斯特洛姆，2010：25-34）。也就是說，“踢皮球”現(xiàn)象漸進消弭的歷程存在路徑差異，不同時期的關鍵要素各有不同，該現(xiàn)象的消弭并非直接源自趨于完善的制度安排，而呈現(xiàn)建立在行動與互動基礎上的“自發(fā)秩序”。

（二）進一步的討論：理論、現(xiàn)實與方法

最近幾十年，“不完全權利”分析范式取得了豐富成果，也涌現(xiàn)出“不完全社會契約”（Aghion & Bolton，2003）和“不完全法律”（Pistor & Xu，2002）等衍生概念。這些研究仍堅持將義務化約為權利的理論預設，但權利與義務互為鏡像需依賴限制性條件，將義務作為獨立范疇來搭建理論模型有其必要。正如表7對制度不完全理論進路的多維比較，不完全義務分析有其理論生發(fā)潛力，這一處于初步階段的理論探討有待精進。特別是，當事人承擔義務時的多元道德信念及其與利益回報間的復雜糾纏仍需后續(xù)研究進一步挖掘。

不完全義務的理論模型也可幫助我們更好地認識和反思經驗現(xiàn)實，尤其是我國民生領域改革總體性、靈活性與漸進性交織的面貌。首先，“國家需增進民生福祉”的社會約定是一種廣義上的義務制度安排，當事人的履責實踐受多重結構形塑。流動兒童教育至少與教育規(guī)劃、人口管理、財政體制等相關，地方政府的避責并非完全是“不想作為”的道德缺失，有時也是“無法作為”的無奈結果。其次，地方政府的義務擔當并非僅考慮單一激勵，而會嘗試從任務間的關聯(lián)中尋找突破可能，有其靈活性的一面。例如，即便受制于不完全義務的制度安排，兩地政府也會因關聯(lián)回報的刺激而積極擔當。最后，總體性和靈活性之間往往存在張力，責任推諉與積極踐行之間也會此消彼長，這便造成民生領域“不動存量動增量”的漸進式改革的面貌。

最后值得一提的是，抽象簡化的理論模型與復雜多變的經驗現(xiàn)實間從來不乏張力，凸顯前者或許會造成故事描摹的干癟，強調后者則容易陷入現(xiàn)象鋪陳的乏味。既扎根田野又有所抽離的理論建模日益得到學界同仁的重視（張踐祚等，2016；向靜林等，2019；劉世定等，2022），本文所采用的“模型+案例”的論述方法或許值得嘗試。