隨著食品安全公益訴訟辦案的常態(tài)化,懲罰性賠償?shù)乃痉ㄟm用呈現(xiàn)規(guī)?；厔?。但是,賠償金體量的持續(xù)增長與管理機制的相對滯后形成突出矛盾,實踐中普遍存在食品安全公益訴訟懲罰性賠償金長期滯留監(jiān)管賬戶、使用方向不明、公眾監(jiān)督缺位等現(xiàn)象,既影響公益修復(fù)實效,亦削弱司法公信力。

一、食品安全公益訴訟懲罰性賠償金管理使用的現(xiàn)實困境

一是法律性質(zhì)認(rèn)知分歧。實務(wù)中,大家對懲罰性賠償金的法律屬性認(rèn)識不一,部分觀點強調(diào)其懲戒違法功能,主張參照行政罰沒資金的管理模式;另有意見突出其公益補償性質(zhì),要求建立獨立于財政體系的運行機制;折中立場則認(rèn)為其兼具懲罰與修復(fù)雙重屬性。懲罰性賠償金的法律屬性界定不清導(dǎo)致管理路徑嚴(yán)重混亂,實踐中既有將其納入財政非稅收入體系的做法,也有委托社會組織對其進(jìn)行管理的嘗試,均因缺乏明確法律依據(jù)而面臨合規(guī)性質(zhì)疑。法律屬性認(rèn)知的分歧不僅造成管理標(biāo)準(zhǔn)不一,更阻礙了資金效用的發(fā)揮,亟須通過立法予以厘清。

二是管理體系尚未健全?，F(xiàn)行管理機制存在系統(tǒng)性缺陷,保管機構(gòu)權(quán)責(zé)錯位問題突出,資金長期滯留案件執(zhí)行賬戶,保管主體既無管理權(quán)限亦無履職能動性;財政管理模式導(dǎo)致專項資金異化,納入國庫管理后脫離建立檢察公益訴訟制度的初衷,資金難以回流到食品安全領(lǐng)域;委托第三方管理機制存在失范風(fēng)險,面臨法律授權(quán)缺失、專業(yè)能力不足、監(jiān)督機制薄弱三重困境。這些結(jié)構(gòu)性缺陷致使懲罰性賠償金長期處于“無人敢管、無處可用”的僵局,阻礙了公益修復(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

三是使用規(guī)則嚴(yán)重缺失。資金使用環(huán)節(jié)存在三重制度空白,即使用范圍缺乏法定邊界,對是否可用于支持個體維權(quán)、風(fēng)險監(jiān)測等拓展性用途存在持續(xù)爭議;審批流程缺乏規(guī)范依據(jù),資金動用常需多部門協(xié)商,職責(zé)不清導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn);監(jiān)督機制保障嚴(yán)重不足,資金收支未建立強制公示制度,社會監(jiān)督完全缺位。這種規(guī)則真空不僅造成大量資金沉淀閑置,更引發(fā)公眾對公益訴訟實效的質(zhì)疑,削弱司法公信力。

四是責(zé)任協(xié)調(diào)機制空白。當(dāng)被執(zhí)行人財產(chǎn)不足時,三類責(zé)任清償沖突凸顯結(jié)構(gòu)性矛盾。消費者個體損害賠償訴求體現(xiàn)民生權(quán)益保障需求,公益訴訟懲罰性賠償主張關(guān)乎公共利益修復(fù),行政執(zhí)法罰沒款項追繳涉及政府監(jiān)管權(quán)威。由于缺乏法定清償順位規(guī)則,執(zhí)行程序常陷入僵局:既可能導(dǎo)致受損消費者無法及時獲償,也可能致使公益修復(fù)資金落空。這種制度空白不僅影響個案公正,更阻礙食品安全治理體系的協(xié)同運行,亟待建立層次分明的責(zé)任實現(xiàn)梯次。

二、制度完善的系統(tǒng)路徑

一是明確法律定性與管理原則。建議通過專項立法明確懲罰性賠償金的“食品安全公益修復(fù)基金”屬性,嚴(yán)格區(qū)別于行政罰沒資金,禁止將其納入財政一般預(yù)算。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建三項核心管理原則:?？顚Ｓ迷瓌t,要求資金限用于食品安全公共治理領(lǐng)域,涵蓋風(fēng)險監(jiān)測、損害修復(fù)、能力建設(shè)等核心方向;檢察監(jiān)督原則,賦予檢察機關(guān)全流程監(jiān)管權(quán),從資金歸集、預(yù)算編制到項目驗收實施穿透式監(jiān)督;陽光運行原則,強制要求建立年度審計、支出公示、公眾質(zhì)詢?nèi)毓_機制。三項原則形成立法定性、用途鎖定、監(jiān)督閉環(huán)的有機整體,為資金管理奠定法治基石。

二是構(gòu)建分層管理模式?？梢越ⅰ笆〖壗y(tǒng)籌托管+多元協(xié)同監(jiān)督”的雙層管理架構(gòu):在操作層實行省級專戶集中管理,由省級消費者權(quán)益保護(hù)組織等法定公益機構(gòu)開設(shè)專用賬戶,通過省級統(tǒng)籌破解基層管理碎片化難題,確保資金管理的專業(yè)性與延續(xù)性;在監(jiān)督層組建跨部門監(jiān)督委員會,由檢察機關(guān)牽頭,聯(lián)合審判機關(guān)、市場監(jiān)管部門、審計機構(gòu)及專家代表,運用區(qū)塊鏈技術(shù)建立資金流轉(zhuǎn)實時追蹤系統(tǒng),對重大支出實行“一案一議”集體決策機制。該模式既能保障管理效能,又能通過分權(quán)制衡防范運行風(fēng)險。

三是細(xì)化使用規(guī)范體系。聚焦資金使用全鏈條開展規(guī)范化建設(shè),使用維度要明確五大方向:生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、區(qū)域性風(fēng)險監(jiān)測防控、監(jiān)管執(zhí)法能力提升、消費者維權(quán)援助、全民科普教育,形成從源頭治理到終端防控的閉環(huán)支持體系。審批機制要建立“三階過濾”流程:申報主體提交項目計劃書后,由獨立第三方評估機構(gòu)進(jìn)行專業(yè)可行性論證,監(jiān)督委員會依據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行終審決策,對重大事項引入聽證程序。可以同步設(shè)立食品安全突發(fā)事件應(yīng)急撥款通道,確保緊急狀態(tài)下24小時內(nèi)資金到位。通過標(biāo)準(zhǔn)化流程設(shè)計,可以實現(xiàn)公益投入精準(zhǔn)化、高效化。

四是健全協(xié)調(diào)保障機制。要構(gòu)建責(zé)任實現(xiàn)與公眾監(jiān)督的保障網(wǎng)絡(luò)。清償順位規(guī)則要確立“消費者個體損害補償→懲罰性賠償→行政罰款”的梯次清償序列,當(dāng)被執(zhí)行人財產(chǎn)不足時自動激活順位分配程序。要監(jiān)督公示體系實施全周期透明化管理:案件裁判文書載明資金托管主體及查詢方式;年度使用計劃提前30日公示并征集公眾意見;季度收支明細(xì)及年度審計報告在省級檢察院官網(wǎng)專欄發(fā)布。要探索建立公益訴訟手機應(yīng)用,開通資金使用效果在線評價通道,形成“專業(yè)監(jiān)督+社會監(jiān)督”的雙重制約機制。

懲罰性賠償金管理使用機制建設(shè),是檢察公益訴訟制度從裁判中心走向效果中心的關(guān)鍵躍升。檢察機關(guān)作為公共利益的守護(hù)者,應(yīng)當(dāng)協(xié)同立法機關(guān)完善制度設(shè)計,與行政部門健全協(xié)作機制,引導(dǎo)社會力量參與監(jiān)督治理,使每一分賠償金都轉(zhuǎn)化為守護(hù)人民群眾餐桌安全的堅實屏障,最終實現(xiàn)“懲治違法者—補償公共利益—預(yù)防再發(fā)生”的法治閉環(huán)。

(作者單位:貴州省納雍縣人民檢察院)

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