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觀海局

美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）8月26日發(fā)表報告，全文如下：

由于擔心過度依賴中國供應，關(guān)鍵礦產(chǎn)需求激增，美國已開始采取措施，確保獲取海床上豐富的礦產(chǎn)資源。國際海底管理局（ISA）框架下的海底采礦國際談判陷入僵局，美國政府推動根據(jù)美國法律快速推進深海采礦的努力，得到了渴望開始采礦的私營企業(yè)的支持。但如果華盛頓不謹慎行事，其深海采礦行為可能會破壞《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），并為別國創(chuàng)造機會，使其能夠扭曲、破壞和修改海洋規(guī)則以謀取自身利益——這將損害國際和平與安全。

7月25日，國際海底管理局（ISA）在牙買加金斯敦結(jié)束了其第三十屆年度會議，但收效甚微。盡管要求制定允許商業(yè)開采的采礦法規(guī)的壓力日益增大，ISA理事會仍未能達成共識，導致最早可能通過的日期被推遲到2026年。拖延不僅源于官僚主義的惰性，也源于原則性的反對：已有38個國家宣布支持暫停海底采礦，等待對其環(huán)境影響進行進一步研究。

當世界其他國家還在爭論不休時，特朗普政府正根據(jù)《深海床硬礦產(chǎn)資源法》采取措施，在公海進行采礦。該法案于1980年通過，當時《聯(lián)合國海洋法公約》談判尚未結(jié)束。自1984年美國在克拉里昂-克利珀頓區(qū)（太平洋礦產(chǎn)資源豐富的公海區(qū)域）頒發(fā)了四份勘探許可證以來，該法案一直未被使用。

ISA的僵局使得私營企業(yè)開始與華盛頓合作。4月，在特朗普總統(tǒng)簽署《釋放美國近海關(guān)鍵礦產(chǎn)和資源》行政命令幾天后，加拿大金屬公司 （TMC）根據(jù)美國法律申請了兩張勘探許可證和世界上第一張克拉里昂-克利珀頓區(qū)商業(yè)開采許可證。此前多年，TMC在ISA框架與下作為許可證持有者瑙魯和湯加進行合作開展業(yè)務，包2022年在克拉里昂-克利珀頓區(qū)成功試采礦，之后轉(zhuǎn)向美國。6月，全球有色金屬精煉領(lǐng)導者韓國鋅業(yè)公司收購了TMC公司5%的股份，并宣布有意在美國共同開發(fā)礦產(chǎn)加工能力。7月，持有剩余兩張1984年美國頒布的許可證區(qū)域的洛克希德·馬丁公司表示，正在與多家礦業(yè)公司就開始商業(yè)開采進行談判。

問題所在

無論特朗普政府如何行事，美國在公海上單方面采礦都存在嚴重風險。

僅憑美國法律授權(quán)在國際水域開采海底礦物，將違反《聯(lián)合國海洋法公約》，并使美國公海采礦制度陷入危機。如果華盛頓證明其無需國際海底管理局批準即可進行開采，那些渴望開采的成員國也將沒有動力等待該機構(gòu)的批準。由于國際海底管理局被邊緣化，各國無法明確主張對公海區(qū)域的專屬開采權(quán)，關(guān)于誰應該被允許在何處開采的爭端將會激增。

這種秩序崩潰將導致更嚴重的后果：它將削弱國際法和美國在海洋問題上的穩(wěn)定力量，使基于規(guī)則的秩序更容易受到別的國家影響。

《聯(lián)合國海洋法公約》以及美國在維護該公約方面發(fā)揮的作用在南海等地區(qū)至關(guān)重要。公然違反《聯(lián)合國海洋法公約》在公海上進行海底采礦，將會破壞這種格局。如果華盛頓公然違反《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分，美國要求中國遵守《聯(lián)合國海洋法公約》第五部分的呼吁將毫無意義。

替代方案

這種情況并非不可避免，而且距離采礦作業(yè)開始還有很長的路要走，這給華盛頓留下了時間去考慮如何開展海底采礦。

美國應優(yōu)先考慮在其大陸架內(nèi)勘探和開采關(guān)鍵礦產(chǎn)。美國內(nèi)政部下屬的海洋能源管理局正在開展多個與勘探這些區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)的項目。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，這些礦產(chǎn)的開采權(quán)完全屬于美國。應加大這些努力的力度，因為在海洋權(quán)益范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)是美國遵守國際法和確保供應彈性的最佳選擇。

美國與庫克群島最近宣布在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展海底采礦合作，這具有類似的好處，因為它避免了牽連國際海底管理局。但鑒于庫克群島也在探索與中國等國家的采礦合作，與美國達成的協(xié)議究竟能產(chǎn)生怎樣的成效和持久性仍有待觀察。

在公海采礦則更加危險。如果華盛頓繞過國際海底管理局開始采礦，它將違反《聯(lián)合國海洋法公約》的一項核心原則——單方面開發(fā)“人類共同遺產(chǎn)”。但如果特朗普政府決心沿著這條路走下去，將作業(yè)限制在洛克希德·馬丁公司1984年持有的許可區(qū)域內(nèi)，或許能減少不穩(wěn)定因素。這些許可證是在許多國家加入《聯(lián)合國海洋法公約》以及1994年修正案最終確定其海底采礦制度之前頒發(fā)的，這或許能為那些希望避免危機的國家提供一些空間，讓他們將美國的活動視為一次性例外。

然而，令人擔憂的是，這似乎是最接近現(xiàn)實的最糟糕選擇：美國政府可能會在已經(jīng)獲得國際海底管理局（ISA）許可的地區(qū)頒發(fā)采礦許可證。這似乎正是TMC的意圖，因為它已經(jīng)與其ISA的贊助國瑙魯達成協(xié)議，如果按照美國的方式獲得采礦批準，將向瑙魯支付高達5.15億美元的款項。如果美國控制其直接獲得許可的地區(qū)，ISA將不可避免地陷入危機。

海底礦物有可能在建立富有韌性的稀土供應鏈中發(fā)揮關(guān)鍵作用。但開發(fā)海底礦物不應以破壞美國竭力捍衛(wèi)的基于規(guī)則的海洋秩序為代價。華盛頓應該考慮其選擇，并盡最大努力避免在海底采礦的道路上破壞國際法。

編譯：二乙

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