“十五五”時期是世界經(jīng)濟格局發(fā)生重大變革的轉(zhuǎn)折期，是中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)和民族復(fù)興的關(guān)鍵期，發(fā)展好旅游業(yè)，對于更好服務(wù)美好生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)筑精神家園、展示中國形象、增進文明互鑒都具有重要意義。

“十五五”時期，必須深入貫徹“堅持守正創(chuàng)新、提質(zhì)增效、融合發(fā)展，統(tǒng)籌政府與市場、供給與需求、保護與開發(fā)、國內(nèi)與國際、發(fā)展與安全”的重要指示精神，科學(xué)把握旅游業(yè)發(fā)展的時代特征，面向新需求，培育新動能，著力完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系，高質(zhì)量建設(shè)旅游強國。厘清發(fā)展基礎(chǔ)和關(guān)鍵要點，對于做好“十五五”旅游規(guī)劃的編制工作具有重大意義。

一、明確三個基本點?

1、從“項目為中心”到“人民為中心”

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。?” 舊時王謝堂前燕，飛入尋常百姓家。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，旅游已從少數(shù)人的奢侈品轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢粘Ｉ畹钠毡樾枨蟆Ｒ獓@人民做文旅，做人民滿意的文旅。人民群眾對旅游的期待，不僅在于抵達景點，更在于獲得高品質(zhì)的服務(wù)、獨特的文化體驗、身心的愉悅和真正的滿足感。若發(fā)展仍以建設(shè)了多少項目、吸引了多少投資為核心，而忽視游客的實際體驗、感受與權(quán)益，則旅游業(yè)的發(fā)展便偏離了滿足人民美好生活需求的根本宗旨。

旅游產(chǎn)業(yè)是人民滿意的幸福產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展治理的核心價值在于服務(wù)人、提升人、造福人?！耙匀嗣駷橹行摹卑l(fā)展旅游，要求我們從規(guī)劃設(shè)計到管理服務(wù)，都必須將“滿足人民群眾對美好旅游生活的需求”作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。它意味著資源配置應(yīng)優(yōu)先保障游客的舒適度、滿意度與獲得感；治理模式應(yīng)從管理者主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向，提升旅游過程的公平、便利與品質(zhì)；發(fā)展成效的評價標準應(yīng)從項目數(shù)量和規(guī)模，轉(zhuǎn)向人民在旅途中的幸福感、安全感與文化浸潤感。這不僅是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必然要求，更是堅守黨的根本宗旨、回應(yīng)時代之問的深刻體現(xiàn)。

2、從“戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)”到“支柱產(chǎn)業(yè)”

過去一段時間，對旅游產(chǎn)業(yè)的定位以“戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”為主。國家層面，多次強調(diào)“將文化旅游業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)”“將文化旅游業(yè)培育成支柱產(chǎn)業(yè)”。從“戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”到“支柱產(chǎn)業(yè)”，意味著文化旅游業(yè)的地位在不斷上升。“支柱產(chǎn)業(yè)”是指在國民經(jīng)濟體系中占有重要戰(zhàn)略地位、較大份額并起支撐作用的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群。比如，中國汽車產(chǎn)業(yè)鏈上下游加起來的生產(chǎn)總值約占全國GDP比重的10%，汽車產(chǎn)業(yè)就是中國國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一。

文化旅游成為支柱產(chǎn)業(yè)的核心在于其作為新質(zhì)生產(chǎn)力的聚合載體與價值放大器，通過深度激活“文化+”與“旅游+”的融合基因，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)生態(tài)與空間價值。一方面，其通過打通產(chǎn)業(yè)鏈條，將文化遺產(chǎn)、數(shù)字技術(shù)、服務(wù)經(jīng)濟等要素重組，催生沉浸式體驗、智慧文旅等新業(yè)態(tài)，形成“創(chuàng)意—產(chǎn)品—消費—衍生”的價值閉環(huán)；另一方面，其通過重塑空間動能，在城市更新中活化歷史文脈，在鄉(xiāng)村振興中轉(zhuǎn)化生態(tài)與文化資源，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這種跨產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域的資源整合力與創(chuàng)新驅(qū)動力，使文旅成為撬動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的關(guān)鍵支點，遠超傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的線性增長模式。

3、從“資本型增長”到“運營型增長”

在旅游經(jīng)濟增長中，可以分為資本型和運營型兩個階段。資本型增長階段，資金缺口是面臨的主要問題，只要有不斷的資金投入，建設(shè)更多的旅游項目和設(shè)施，提供更多的產(chǎn)品，就能夠不斷獲得收益。運營型增長階段，現(xiàn)金流不足是面臨的主要問題，過去對旅游項目投資形成的利息和維持項目日常運行的成本，都需要通過運營收益來覆蓋，一旦日常收益難以覆蓋成本和利息支出，就會造成項目爛尾。

在過去30多年的“高速度增長”中，能夠獲得資本、完成基礎(chǔ)建設(shè)的旅游項目很多，但能創(chuàng)造足夠的收益、持續(xù)運轉(zhuǎn)下去的項目卻很少。“十五五”期間，多數(shù)旅游項目轉(zhuǎn)入運營階段，問題的焦點不再是資本的多少，而是經(jīng)常性旅游收入是否足以覆蓋一般性支出。如果無法獲得足夠的現(xiàn)金流性收入，之前所有的投資就會轉(zhuǎn)變?yōu)闊o法償還的債務(wù)。進入“運營型增長”階段之后，是否看好一個旅游目的地，就不應(yīng)再看這個目的地的旅游人次多少，而是要考察這個目的地的旅游總收入以及旅游全要素生產(chǎn)率是否在增長。

二、抓住五個關(guān)鍵點

1、統(tǒng)籌文化和旅游

必須深刻把握“以人民為中心”的發(fā)展思想與“推動高質(zhì)量發(fā)展”的核心要求，將文化傳承創(chuàng)新與旅游產(chǎn)業(yè)升級深度融合，構(gòu)建互為支撐、協(xié)同共進的現(xiàn)代化文旅體系。?

一是頂層設(shè)計上要強化價值引領(lǐng)。堅持“保護第一、傳承優(yōu)先”原則，系統(tǒng)梳理中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化與社會主義先進文化資源，將其轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品的精神內(nèi)核與體驗場景，避免低水平同質(zhì)化開發(fā)。通過國土空間規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與旅游發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)合一”，明確文化遺產(chǎn)保護紅線與旅游開發(fā)邊界，使文化資源在保護中活化、在利用中傳承，實現(xiàn)“敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)”的有機統(tǒng)一。

二是?發(fā)展路徑上要突出融合創(chuàng)新。一方面，運用人工智能、元宇宙等新技術(shù)賦能文化表達，打造沉浸式、互動式、智慧化的文旅新場景，提升文化傳播力與旅游吸引力。另一方面，推動文旅產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端躍升，培育文創(chuàng)設(shè)計、數(shù)字內(nèi)容、研學(xué)旅行等高附加值業(yè)態(tài)，延伸“吃住行游購娛”產(chǎn)業(yè)鏈，形成“以文塑旅、以旅彰文”的良性循環(huán)。

三是?效能評價上要堅持民生導(dǎo)向。將“人民滿意度”作為衡量文旅發(fā)展成效的根本標尺，優(yōu)化公共文化服務(wù)與旅游便民設(shè)施布局，推動博物館、圖書館等文化場館與旅游景區(qū)功能互聯(lián)、服務(wù)共享，增強公共文旅服務(wù)的普惠性與可及性。

2、統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村

必須構(gòu)建城市輻射、縣域支撐、鄉(xiāng)村承接的有機整體與協(xié)同格局，推動三者優(yōu)勢互補、互促共進，并以縣域為關(guān)鍵樞紐、鄉(xiāng)村為重要陣地，顯著放大旅游對縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村共同富裕的驅(qū)動效應(yīng)。

?城市應(yīng)當(dāng)成為核心樞紐與流量引擎。大中城市要依托其客流集散中心地位、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、多元的文化體驗和高品質(zhì)的服務(wù)，扮演好“導(dǎo)流中樞”角色。要創(chuàng)新升級都市休閑、文化演藝、商務(wù)會展等業(yè)態(tài)，打造獨特城市IP，吸引并服務(wù)好廣大游客。要將龐大的都市客流，通過便捷交通和共享營銷平臺，持續(xù)不斷地向周邊縣域及鄉(xiāng)村腹地輸送，形成強大的輻射源。

縣域應(yīng)當(dāng)成為關(guān)鍵節(jié)點與價值高地。??縣域是連接城鄉(xiāng)的載體，也是當(dāng)下“奔縣游”“寶藏小城”熱潮興起的主要舞臺。要充分利用生活氣息濃的“小城”獨特魅力，聚焦文化IP的深度挖掘、特色資源的精細化打造以及服務(wù)能力的全域提升。以縣城為游客集散中心，整合縣域優(yōu)勢資源，系統(tǒng)建設(shè)主題化、沉浸式旅游產(chǎn)品體系。重點強化縣域?qū)Τ鞘新糜蔚某薪恿蛯︵l(xiāng)村旅游的輻射力，將“過境地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳康牡亍焙汀跋M場”，成為驅(qū)動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的強力引擎，通過游客聚集有效帶動周邊產(chǎn)業(yè)繁榮和就業(yè)增長。

鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)成為富民根基的主戰(zhàn)場。??立足鄉(xiāng)村不可替代的生態(tài)本底、田園意境和鄉(xiāng)土文化，打造成為承載個性化深度體驗的核心空間。一方面，保護并活化山水田園資源，開發(fā)差異化、小尺度的精品民宿、自然研學(xué)、農(nóng)事體驗等特色項目。另一方面，?健全利益聯(lián)結(jié)機制，支持村集體、合作社和農(nóng)民等本地主體深度參與住宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)加工銷售、文化展示等旅游經(jīng)營活動，讓旅游收益最大程度留在鄉(xiāng)村、惠及農(nóng)民。

3、統(tǒng)籌國內(nèi)和國際

國內(nèi)市場的繁榮穩(wěn)定是根基所在，國際市場的開拓提升是活力所系，必須同步深耕國內(nèi)大市場與拓展國際新空間，推動“國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)”的格局在旅游領(lǐng)域深化落實。??

一是深耕國內(nèi)，筑牢根基，激發(fā)內(nèi)生動力。龐大的國內(nèi)市場需求是旅游業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的核心保障，也是刺激消費的重要手段。要持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)品供給，提升服務(wù)質(zhì)量，重點解決制約消費潛力的結(jié)構(gòu)性短板，如假期制度靈活性、出游便利度、消費環(huán)境等，充分釋放14多億人口的旅游內(nèi)需潛能。要促進消費升級與業(yè)態(tài)創(chuàng)新，滿足民眾日益增長的個性化、高品質(zhì)、沉浸式旅游需求，，將國內(nèi)市場的繁榮切實轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展和民生改善的動力。

二是開拓國際，提升能級，塑造競爭新優(yōu)勢。一方面，大力提振入境旅游，將其作為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和文化軟實力輸出的關(guān)鍵抓手，著力優(yōu)化簽證政策、支付環(huán)境、語言服務(wù)等入境便利度，消除“制度壁壘”。另一方面，深挖文化、生態(tài)等核心吸引力，積極對標國際一流標準，全面提升旅游服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平和產(chǎn)業(yè)治理能力，打造世界級旅游產(chǎn)品體系和目的地形象，講好中國故事，增強國際吸引力，推動中國旅游產(chǎn)品、服務(wù)、品牌、標準“走出去”。

4、統(tǒng)籌發(fā)展與安全

必須牢固確立發(fā)展與保護并重、增長與安全同行的理念，在追求旅游產(chǎn)業(yè)繁榮的同時，始終繃緊保護與防范之弦。

?一是筑牢綠色發(fā)展根基。樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，將生態(tài)環(huán)境承載力和自然文化遺產(chǎn)保護作為旅游規(guī)劃、開發(fā)、運營不可逾越的“紅線”。強化生態(tài)敏感區(qū)的旅游容量管控與準入限制，全面推進景區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，大力推廣綠色低碳的旅游設(shè)施和節(jié)能降耗的運營模式，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的旅游吸引力。

?二是堅守文化安全底線。文化遺產(chǎn)是旅游的核心靈魂與獨特魅力所在，要?堅決杜絕破壞性開發(fā)、過度商業(yè)化和文化異化現(xiàn)象。??深化對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、文物古跡、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等的科學(xué)保護和合理利用。在保護其真實性、完整性的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新闡釋和展示手段，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)的“活化”傳承。

三是夯實產(chǎn)業(yè)運行基礎(chǔ)。加強對索道、游船、旅游大巴等旅游交通、高風(fēng)險游樂設(shè)施、特種設(shè)備、酒店消防等的常態(tài)化檢查和隱患整治。制定針對極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)情況的應(yīng)急預(yù)案，提升景區(qū)、旅行社、在線平臺的應(yīng)急響應(yīng)和處置能力。?完善安全警示標識系統(tǒng)，加強安全宣傳教育和現(xiàn)場引導(dǎo)，保障游客人身財產(chǎn)安全。?強化對旅游市場秩序、食品衛(wèi)生、欺詐消費等問題的綜合治理，優(yōu)化旅游消費環(huán)境。推動建立政府監(jiān)管、企業(yè)主責(zé)、行業(yè)自律、游客參與的協(xié)同治理格局。

5、統(tǒng)籌硬設(shè)施和軟服務(wù)

必須推動“硬設(shè)施”與“軟環(huán)境”的協(xié)同并進，既要通過現(xiàn)代化、人性化的基礎(chǔ)設(shè)施夯實旅游服務(wù)的物理根基，更要通過精細化、智慧化的服務(wù)體系和治理能力提升旅游目的地的核心競爭力與持久魅力。

一是升級“硬設(shè)施”，完善居旅一體的功能體系。重點發(fā)展高品質(zhì)、多元化、特色化的住宿體系，如精品酒店、文化主題民宿、度假社區(qū)等，滿足游客“旅居共享”的深度體驗需求。在旅游城市、重點縣域和特色鄉(xiāng)村，打造集住宿、休閑、文化體驗、社區(qū)服務(wù)等功能于一體的復(fù)合型旅游生活空間，延長游客停留時間，提升消費深度。

二是優(yōu)化“軟服務(wù)”，構(gòu)建精細的智慧服務(wù)體系。對標國際一流，全面提升旅游從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)、服務(wù)意識和文明禮儀。推動服務(wù)流程標準化與個性化，營造熱情、規(guī)范、便捷、有溫度的旅游服務(wù)環(huán)境。重點完善信息咨詢、導(dǎo)覽講解、應(yīng)急救援、多語種服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)，建設(shè)智慧旅游公共服務(wù)平臺，為游客提供精準信息推送、智能行程規(guī)劃、便捷預(yù)訂支付和無感通行等體驗。

三是?夯實“軟環(huán)境，提升現(xiàn)代化旅游治理水平。創(chuàng)新治理模式，推動建立政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、游客參與的現(xiàn)代旅游治理共同體。增強本地居民的主人翁意識和參與感，促進游客與居民的良性互動，共同維護良好的旅游體驗和目的地口碑。推動信用體系建設(shè)，倡導(dǎo)誠信經(jīng)營和文明旅游。

“十五五”時期是我國旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段。正確認識三個基本點，科學(xué)統(tǒng)籌五個關(guān)鍵點，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益提升，從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。各級政府部門應(yīng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提前謀劃布局，高質(zhì)量編制“十五五”旅游規(guī)劃，為擴大內(nèi)需、促進就業(yè)、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強國家文化軟實力作出更大貢獻。

（作者賈云峰為聯(lián)合國旅游組織專家）

原標題《賈云峰：?“十五五”旅游規(guī)劃的三個基本點和五個關(guān)鍵點》

來源：賈云峰