【作者】孫晉 （武漢大學(xué)法學(xué)院教授，皖西學(xué)院“大別山學(xué)者”講席教授，法學(xué)博士）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《現(xiàn)代法學(xué)》2025年第4期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：以選擇性非普惠優(yōu)惠政策為底色的地方政府之間的“內(nèi)卷”及以低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)為主要表現(xiàn)形式的企業(yè)之間的“內(nèi)卷”，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和國家創(chuàng)新發(fā)展，決定了“綜合整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為”的邏輯必然。反內(nèi)卷的“綜合整治”提法和規(guī)范對(duì)象上將“地方政府和企業(yè)”相提并論，預(yù)示了二者之間存在關(guān)聯(lián)。揭示地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互作用機(jī)理，可以為綜合整治“內(nèi)卷”的精準(zhǔn)施策提供理論支撐。地方政府“內(nèi)卷”會(huì)波及甚至加劇企業(yè)“內(nèi)卷”，具有源頭性，需要優(yōu)先和重點(diǎn)整治。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是治理地方政府“內(nèi)卷”的國之重器，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的持續(xù)法治化，有利于將“重器”升級(jí)為“利器”，有助于把“綜合整治”納入法治軌道；新修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》增加“反內(nèi)卷”新規(guī)，為及時(shí)規(guī)范企業(yè)“內(nèi)卷”提供了制度供給。在法治軌道上綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，有利于發(fā)揮法治的最佳治理功效，從根本上化解“雙重內(nèi)卷”，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力迸發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府“內(nèi)卷”；企業(yè)“內(nèi)卷”；綜合整治；競(jìng)爭(zhēng)法；公平競(jìng)爭(zhēng)（審查）；法治方案

目次 一、引言 二、地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”的危害及原因 三、地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和作用機(jī)理 四、在法治軌道上綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的具體方案 五、結(jié)語

一

引言

近年來，我國國內(nèi)大市場(chǎng)“內(nèi)卷”現(xiàn)象嚴(yán)重，從地方政府到轄區(qū)企業(yè)再到整個(gè)行業(yè)，“內(nèi)卷”在全國呈現(xiàn)蔓延態(tài)勢(shì)，且愈演愈烈，到了不得不治理的程度。2025年全國兩會(huì)期間，破除“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)備受關(guān)注，成為代表委員熱議的關(guān)鍵詞。2025年3月5日，政府工作報(bào)告中首次寫入“綜合整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)”。習(xí)近平總書記在參加江蘇代表團(tuán)審議時(shí)指出：“要深化要素市場(chǎng)化配置改革，主動(dòng)破除地方保護(hù)、市場(chǎng)分割和‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)。”其實(shí)，早在2024年7月30日，中共中央政治局召開會(huì)議分析研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，便提出“要強(qiáng)化行業(yè)自律，防止‘內(nèi)卷式’惡性競(jìng)爭(zhēng)”。2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：“綜合整治‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為?！鼻昂蟊容^，從“防止”到“綜合整治”，從“強(qiáng)化行業(yè)自律”到“規(guī)范地方政府和企業(yè)行為”，明顯可以看出中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的措辭更加嚴(yán)厲和更有緊迫感，所規(guī)制的對(duì)象從行業(yè)企業(yè)擴(kuò)展到地方政府，考慮更為周全、規(guī)定越發(fā)清晰、舉措也更加合理。

在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，資源是有限的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好與壞的關(guān)鍵在于資源是否得到優(yōu)化配置。資源總是在市場(chǎng)配置和政府配置之間彷徨和游移，又總是通過法律配置予以協(xié)調(diào)和糾偏，以確保資源的優(yōu)化配置。通常所講的企業(yè)“內(nèi)卷”，就是典型的資源低效配置經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一種不好的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、合法競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的運(yùn)行機(jī)制，雖然“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)也是競(jìng)爭(zhēng)，從企業(yè)維度看，卻是一種圍繞特定市場(chǎng)空間的低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底是一種惡性競(jìng)爭(zhēng)。參與惡性競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)并沒有將資源和精力用于技術(shù)創(chuàng)新、質(zhì)量提高和服務(wù)升級(jí)方面，所以不僅不可能帶來效率提升、技術(shù)進(jìn)步和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的結(jié)果，反而會(huì)導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，整個(gè)行業(yè)利潤下降，消費(fèi)者福利減損。

然而，必須指出，本文關(guān)注并研究的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，并不局限于企業(yè)和行業(yè)，地方政府也是綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象。前文所歸納的企業(yè)“內(nèi)卷”的特征，幾乎可以同樣適用于地方政府的“內(nèi)卷”。地方政府作為“競(jìng)爭(zhēng)者”在各自行政轄區(qū)這個(gè)相對(duì)封閉的區(qū)域內(nèi)，為了爭(zhēng)奪有限的資源，如特定企業(yè)、項(xiàng)目投資等，罔顧國家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，采用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等方式展開惡性競(jìng)爭(zhēng)。不難發(fā)現(xiàn)，這種“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，也是低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，也許一地一時(shí)從“競(jìng)爭(zhēng)”中勝出得到了發(fā)展，最終的結(jié)果卻是全國統(tǒng)一大市場(chǎng)被割裂、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序被破壞、資源未必得到優(yōu)化配置。從地方政府“競(jìng)爭(zhēng)”的主要對(duì)象即企業(yè)的角度來看，這些表面上看一時(shí)受惠于財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策優(yōu)惠的企業(yè)，又不知不覺被推到另一場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)即企業(yè)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域之中。鑒于此，我國當(dāng)下及今后治理“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該堅(jiān)持“綜合整治”，即系統(tǒng)性思維和整體性路徑。只有揭示地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及相互作用機(jī)理，猶如找準(zhǔn)“病根”，才能為綜合整治“內(nèi)卷”提供“對(duì)癥下藥”的理據(jù)，進(jìn)而在法治軌道上探求綜合整治“內(nèi)卷”的具體方案。

二

地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”的危害及原因

地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，是指地方政府為爭(zhēng)奪有限資源，如政策試點(diǎn)、財(cái)政支持、重大項(xiàng)目等，或完成上級(jí)考核目標(biāo)，如GDP增速、稅收、招商引資等，過度依賴同質(zhì)化手段，如財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收減免、土地優(yōu)惠、重復(fù)建設(shè)等，導(dǎo)致投入產(chǎn)出效率遞減、社會(huì)資源浪費(fèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，是指企業(yè)在同一市場(chǎng)中為爭(zhēng)奪有限市場(chǎng)份額，陷入低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，如價(jià)格戰(zhàn)、同質(zhì)化產(chǎn)品、過度營銷，而非通過技術(shù)創(chuàng)新或效率提升實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，最終導(dǎo)致行業(yè)利潤率下降、創(chuàng)新動(dòng)力不足、行業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。無論是地方政府之間的“內(nèi)卷”行為，還是企業(yè)之間的“內(nèi)卷”行為，其產(chǎn)生既有各自獨(dú)特的原因，也有共同的因素，其本質(zhì)是在市場(chǎng)失靈與政府失靈雙重作用下，地方政府之間和企業(yè)等主體之間盲目競(jìng)爭(zhēng)、無序競(jìng)爭(zhēng)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的不正常甚至不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)模式。從表面看，二者各有危害，但二者共同危害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，導(dǎo)致資源錯(cuò)配和低效配置。

（一）地方政府“內(nèi)卷”的危害及產(chǎn)生的原因

長(zhǎng)期以來，地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)成為我國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的頑瘴痼疾和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的主要障礙，主要表現(xiàn)為招商引資過程中的“內(nèi)卷式”產(chǎn)業(yè)政策比拼。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府傾向于采用差異化或特定性的政策工具參與招商引資競(jìng)爭(zhēng)，如給予特定企業(yè)稅收優(yōu)惠、選擇性或差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，部分地區(qū)不計(jì)成本地爭(zhēng)相對(duì)企業(yè)“給資源、給土地、給優(yōu)惠”，企業(yè)過分攀附“政策”、追逐“優(yōu)惠”，甚至“套補(bǔ)騙補(bǔ)”，輕視改善經(jīng)營、逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另外，還存在一種“惡性內(nèi)卷”，典型表現(xiàn)為部分地方政府在政府采購和招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，“以鄰為壑”或“畫地為牢”，人為設(shè)置市場(chǎng)壁壘，妨礙市場(chǎng)主體自由進(jìn)出，或者在要素配置領(lǐng)域?qū)嵤┎顒e化調(diào)控措施，或者制定實(shí)施歧視性政策“扶強(qiáng)不扶弱”，這都使中小企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)受到擠壓。

地方產(chǎn)業(yè)政策和制度規(guī)定的無序“內(nèi)卷”，在地區(qū)市場(chǎng)上設(shè)置顯性或隱性壁壘，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，妨礙資源和要素自由流動(dòng)，不利于生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置。一方面，經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)力呈現(xiàn)地方化甚至私益化狀態(tài)，構(gòu)筑起大大小小、形形色色的行政壁壘，阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；另一方面，“小院高墻”的“互挖墻腳式”招商引資比拼，顯著加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)與無效投入的風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展，并誘發(fā)產(chǎn)能過剩。這一連鎖反應(yīng)不僅抬升企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)擴(kuò)大政府公共投資的損失與資源浪費(fèi)，擠占政府原本應(yīng)投入公共服務(wù)與福利的人力、財(cái)力。

地方政府“內(nèi)卷型”法規(guī)政策措施背離法治原則，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力對(duì)法律邊界的突破與濫用，破壞了公平、公正、統(tǒng)一的制度環(huán)境。一方面，此類措施易成為利益輸送的工具，助長(zhǎng)“尋租”行為，損害市場(chǎng)秩序與公共利益；另一方面，超常規(guī)獎(jiǎng)補(bǔ)會(huì)引導(dǎo)企業(yè)追逐政策套利，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和資源錯(cuò)配，加劇社會(huì)分配不公。同時(shí)，政府過度承諾又頻繁違約，會(huì)引發(fā)信任危機(jī)與法律糾紛，損害政務(wù)誠信。此外，如果各地各行其是、政出多門，也會(huì)削弱國家法治的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

在地方政府層面，為了在有限的任期內(nèi)完成上級(jí)政績(jī)考核目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)既定的GDP目標(biāo)，地方政府之間圍繞有限資源展開爭(zhēng)奪，產(chǎn)業(yè)政策因爭(zhēng)奪資源和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“立竿見影”效果而備受青睞，這些慣常使用的政策措施往往忽視甚至違背市場(chǎng)規(guī)律，盲目跟風(fēng)的產(chǎn)業(yè)政策和匆忙上馬的投資項(xiàng)目，往往并非結(jié)合本地資源要素稟賦因地制宜而制定實(shí)施，這都是我國地方政府“內(nèi)卷”行為長(zhǎng)期存在的重要原因。地方政府追求“強(qiáng)而有效的政府”與追求“更好的政府”，是兩種不同的發(fā)展價(jià)值觀，也是兩種迥異的發(fā)展方法論：一種是依賴“立竿見影”的“土政策”來實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)的短期發(fā)展目標(biāo)；另一種則是基于國家的競(jìng)爭(zhēng)政策，從國家全局性發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)雙向奔赴、相互成就的發(fā)展路徑。其中，后者要求的是一種“秩序政策”。通過優(yōu)惠政策比拼開展無序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)布局新興產(chǎn)業(yè)、推行地方保護(hù)等，地方政府這種“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是以破壞經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐，往往導(dǎo)致地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，破壞轄區(qū)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（二）企業(yè)“內(nèi)卷”的危害及產(chǎn)生的原因

企業(yè)為爭(zhēng)搶有限的市場(chǎng)份額和兌現(xiàn)地方政策附帶的指標(biāo)任務(wù)，普遍采取低價(jià)傾銷、過度營銷、同質(zhì)化擴(kuò)張等策略來擴(kuò)大銷量。這種以犧牲產(chǎn)品質(zhì)量為代價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)中廣泛存在。目前，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度集中于價(jià)格、產(chǎn)量和銷量等指標(biāo)，企業(yè)往往忽視技術(shù)創(chuàng)新和質(zhì)量提升，不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供消費(fèi)基礎(chǔ)、動(dòng)力支持和就業(yè)承載，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整體盈利能力的削弱可能導(dǎo)致其過快衰退，不利于新舊動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換和有效推進(jìn)。新興行業(yè)也未能幸免，過度營銷問題日益突出。部分電商平臺(tái)步入存量競(jìng)爭(zhēng)階段，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，對(duì)外不惜采用虛假宣傳、刷單炒信、商業(yè)詆毀等不正當(dāng)手段提升銷量，對(duì)內(nèi)無條件支持買家的“僅退款”策略、無底線“討好”用戶以獲取用戶流量，動(dòng)輒以“全網(wǎng)最低價(jià)”為噱頭吸引流量、擴(kuò)大銷量，忽視甚至侵害平臺(tái)內(nèi)中小商家的利益。新興未來產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟，就面臨同質(zhì)化的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)，難以集中精力促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和質(zhì)量提升，產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)因此受阻。

與此同時(shí)，在當(dāng)前地方政府資源性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈的政策環(huán)境中，高成本、長(zhǎng)周期的原始創(chuàng)新難以得到有效激勵(lì)，企業(yè)轉(zhuǎn)向“快復(fù)制、快規(guī)?！钡哪７侣窂?。一些率先創(chuàng)新的企業(yè)反被掠奪性模仿者搶占市場(chǎng)份額，形成逆向激勵(lì)，嚴(yán)重?cái)D壓技術(shù)原創(chuàng)能力。技術(shù)革命性突破的前期成本高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，需要耐心資本投入和堅(jiān)持企業(yè)經(jīng)營的長(zhǎng)期主義。市場(chǎng)主體天然具有逐利性，面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新成本與收益的不對(duì)等、不確定，缺乏投入技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力和能力，更傾向于采取短期內(nèi)見效更快的技術(shù)模仿策略。甚至，先鋒企業(yè)通過創(chuàng)新進(jìn)入市場(chǎng)后，模仿企業(yè)通過迅速的技術(shù)模仿、掠奪性定價(jià)、規(guī)?；a(chǎn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)份額擴(kuò)張，擠壓先鋒企業(yè)的生存空間，誠實(shí)守信的市場(chǎng)主體往往遭遇“逆淘汰”，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象不斷上演。在新能源汽車、鋰動(dòng)力電池、光伏產(chǎn)品等“新三樣”行業(yè)領(lǐng)域，均存在不同程度的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，極易陷入“規(guī)模經(jīng)濟(jì)—低成本優(yōu)勢(shì)”的競(jìng)爭(zhēng)模式陷阱，試圖在較短時(shí)間內(nèi)以絕對(duì)產(chǎn)能規(guī)模優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大市場(chǎng)份額，對(duì)核心技術(shù)的研發(fā)反而投入不足，陷入再壓縮成本、再惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)。上述情形嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，最終損害消費(fèi)者利益。企業(yè)在地方政府提供的“準(zhǔn)公共資源”體系中成長(zhǎng)，其運(yùn)營行為逐步從市場(chǎng)導(dǎo)向滑向政策導(dǎo)向，形成“政策套利”行為邏輯。長(zhǎng)此以往，非市場(chǎng)型激勵(lì)逐漸擠壓技術(shù)創(chuàng)新空間，企業(yè)之間陷入卷價(jià)格、卷成本、卷銷量的泥潭。

地方政府的“內(nèi)卷”在扭曲地方政策競(jìng)爭(zhēng)行為的同時(shí)，也深刻影響了企業(yè)的市場(chǎng)邏輯和參與競(jìng)爭(zhēng)的方式。政府通過制度工具構(gòu)建的激勵(lì)體系和商業(yè)環(huán)境，實(shí)際上已預(yù)先設(shè)定了企業(yè)發(fā)展的賽道。在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與政策激勵(lì)失衡的雙重背景下，企業(yè)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)并非完全源于市場(chǎng)自發(fā)行為，而是在地方政府“政策內(nèi)卷”的引導(dǎo)下逐步演化并固化為一種主導(dǎo)性競(jìng)爭(zhēng)模式。

總之，無論是政府“內(nèi)卷”行為還是企業(yè)“內(nèi)卷”行為，各有各的危害，二者疊加相互作用就會(huì)放大危害，不利于創(chuàng)新潛力釋放和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升，對(duì)國家高質(zhì)量發(fā)展具有顯著的阻礙作用。

三

地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和作用機(jī)理

從表面看，地方政府“內(nèi)卷”是地方政府之間產(chǎn)業(yè)政策的激烈比拼，企業(yè)“內(nèi)卷”是企業(yè)之間主要圍繞價(jià)格展開的惡性競(jìng)爭(zhēng)，二者貌似沒有聯(lián)系。然而在實(shí)踐中，兩者在邏輯機(jī)制、行為模式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面存在深層次的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，甚至彼此“賦能”，這為綜合整治“雙重內(nèi)卷”及同步規(guī)范政府和企業(yè)行為提供了現(xiàn)實(shí)理據(jù)。無論是地方政府“內(nèi)卷”還是企業(yè)“內(nèi)卷”，都具有納入我國法律法規(guī)予以評(píng)判的必要性和可能性。在法治維度，針對(duì)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)需要依法開展綜合整治，法律治理不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而是需要打好“組合拳”，既要規(guī)范地方政府的歧視性產(chǎn)業(yè)政策和破壞競(jìng)爭(zhēng)行為，又要規(guī)范企業(yè)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)甚至違法競(jìng)爭(zhēng)行為，二者缺一不可。本文將重點(diǎn)探究地方政府之間的“內(nèi)卷”和企業(yè)之間的“內(nèi)卷”存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、相互作用機(jī)理，厘清這些問題是在法治軌道上精準(zhǔn)施策，綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的前提條件。

（一）“雙重內(nèi)卷”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)

既然中央提出綜合整治“內(nèi)卷”，同時(shí)規(guī)范“地方政府和企業(yè)行為”，那么，地方政府“內(nèi)卷”一定和企業(yè)“內(nèi)卷”存在必然的關(guān)聯(lián)。就一種或明或暗長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象而言，我們能隱約發(fā)現(xiàn)，地方政府和企業(yè)甚至行業(yè)協(xié)會(huì)等不同主體之間在“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)中相互影響，疊加“賦能”。如果仔細(xì)觀察，又可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，地方政府之間的“內(nèi)卷”對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，尤其同行業(yè)企業(yè)之間的“內(nèi)卷”具有源頭性影響和推波助瀾的作用。這種政府和企業(yè)等多元主體參與、低效激烈的惡性競(jìng)爭(zhēng)，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)整體效率下降、資源配置不合理及社會(huì)整體成本增加。

具體來看，地方政府“內(nèi)卷”在一定程度上構(gòu)成了企業(yè)“內(nèi)卷”的上游制度性來源。部分地方政府在未充分評(píng)估本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)儲(chǔ)備的情況下，盲目上馬“熱門產(chǎn)業(yè)”，在招商引資中競(jìng)相比拼財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、土地讓利、稅收減免等政策強(qiáng)度。過度依賴短期績(jī)效的政府行為可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)，企業(yè)被動(dòng)陷入低水平、低邊際收益的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，與因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心理念背道而馳。從制度層面進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，中央對(duì)地方的績(jī)效考核導(dǎo)向和資源分配機(jī)制，決定了地方政府的“內(nèi)卷”是第一位的，必然影響企業(yè)的“內(nèi)卷”。其一，地方政府的政績(jī)考核以GDP、稅收、就業(yè)等量化指標(biāo)為核心，迫使地方政府通過短期化手段（如土地財(cái)政、補(bǔ)貼優(yōu)惠等）爭(zhēng)搶企業(yè)落戶本地。企業(yè)則在地方產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下，為獲取財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，“套利”政策而非市場(chǎng)需求，進(jìn)行低效擴(kuò)張，形成路徑依賴。其二，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地、金融等關(guān)鍵資源的控制權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)從本源性的市場(chǎng)占有和效率提升，轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取低價(jià)土地和獎(jiǎng)補(bǔ)政策等“尋租競(jìng)爭(zhēng)”，最終舍本逐末，抑制創(chuàng)新，惡性循環(huán)，出現(xiàn)逆淘汰?？傊?，地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)倒逼企業(yè)“內(nèi)卷”。

可見，地方政府“內(nèi)卷”不僅通過直接政策工具誘導(dǎo)企業(yè)參與非理性競(jìng)爭(zhēng)，更通過績(jī)效制度和資源配置機(jī)制塑造企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)模式。政府與企業(yè)“內(nèi)卷”的相互作用，已成為擾動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、抑制技術(shù)創(chuàng)新和破壞市場(chǎng)秩序的關(guān)鍵誘因，需要予以系統(tǒng)性法治回應(yīng)。

（二）地方政府與企業(yè)在區(qū)域市場(chǎng)“內(nèi)卷”的相互強(qiáng)化

地方政府與企業(yè)之間的“內(nèi)卷”現(xiàn)象，并非孤立發(fā)生，而是在區(qū)域市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中相互嵌套、循環(huán)強(qiáng)化，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高度分割、行政壁壘仍然頑固存在的現(xiàn)實(shí)中尤甚。政府和企業(yè)之間的互動(dòng)不僅未能提升整體效率，反而共同構(gòu)筑了低效競(jìng)爭(zhēng)的制度困局。

在區(qū)域市場(chǎng)分割方面，地方政府通過各自為政的產(chǎn)業(yè)政策形成“小院高墻”來保護(hù)本地企業(yè)，導(dǎo)致全國統(tǒng)一大市場(chǎng)難以形成，企業(yè)被迫在狹小區(qū)域內(nèi)“內(nèi)卷”競(jìng)爭(zhēng)，地方性品牌的“價(jià)格戰(zhàn)”經(jīng)常上演。若企業(yè)想突破區(qū)域限制，需要付出額外成本，進(jìn)一步加劇了低效投入。在流動(dòng)性較弱的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)只能圍繞地方市場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)越狹小，需求越有限，企業(yè)不得不通過壓價(jià)、擴(kuò)大產(chǎn)能等手段爭(zhēng)奪存量份額，進(jìn)而形成“零和博弈”。地方品牌之間的“價(jià)格戰(zhàn)”頻繁上演，利潤空間被不斷壓縮，企業(yè)原本用于研發(fā)、品牌建設(shè)、管理提升的資源被迫讓渡給短期銷售投入，創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)被嚴(yán)重削弱。在價(jià)格不斷下跌的同時(shí)，產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水準(zhǔn)隨之下降，市場(chǎng)秩序逐漸紊亂，消費(fèi)者福利在無形中受損。

在政策套利邏輯層面，企業(yè)在分割的區(qū)域市場(chǎng)中形成對(duì)地方政策的高度敏感性，一旦發(fā)現(xiàn)某地政策優(yōu)惠力度較大，便會(huì)采取跨區(qū)域政策套利手段。例如，在多個(gè)城市設(shè)立項(xiàng)目公司、工廠或注冊(cè)主體，以獲取各地政府提供的補(bǔ)貼、稅收返還、土地優(yōu)惠等激勵(lì)。雖然此類行為在形式上合規(guī)，實(shí)質(zhì)上卻屬于典型的“政策尋租”。更值得關(guān)注的是，企業(yè)扭曲的競(jìng)爭(zhēng)策略又會(huì)對(duì)地方政府形成反向擠壓。在吸引企業(yè)投資、完成短期政績(jī)考核的過程中，各地政府不得不一再加碼補(bǔ)貼、放寬條件，形成讓利更多便能在招商引資中獲勝的競(jìng)爭(zhēng)局面，政策競(jìng)爭(zhēng)迅速演化為“補(bǔ)貼競(jìng)賽”。企業(yè)利用地方政府之間的“內(nèi)卷”格局實(shí)現(xiàn)短期收益，政府則面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重的壓力。如此往復(fù)，形成“補(bǔ)貼競(jìng)賽—企業(yè)套利—財(cái)政壓力”的負(fù)反饋循環(huán)。反過來，企業(yè)創(chuàng)新不足、利潤下滑導(dǎo)致稅收減少，迫使地方政府進(jìn)一步依賴土地財(cái)政或擴(kuò)張債務(wù)，壓縮公共服務(wù)支出，形成“企業(yè)低效—財(cái)政困境—政策加碼”的惡性鏈條。

綜上所述，在區(qū)域市場(chǎng)長(zhǎng)期分割、行政壁壘難以破除的背景下，地方政府和企業(yè)之間的互動(dòng)越來越偏離正常軌道。政府為了留住企業(yè)而不斷加碼優(yōu)惠，企業(yè)則在不同地區(qū)之間反復(fù)套利，最終形成彼此擠壓、相互消耗的“內(nèi)卷”關(guān)系。

（三）地方政府與企業(yè)“內(nèi)卷”的行為模式具有同構(gòu)性

雖然地方政府與企業(yè)分屬行政與市場(chǎng)兩個(gè)不同主體，但在現(xiàn)實(shí)操作中，其“內(nèi)卷式”行為在動(dòng)因、方式乃至后果方面呈現(xiàn)出高度相似的模式，同構(gòu)性特征明顯。

首先，短期主義傾向明顯。地方政府官員任期制與企業(yè)管理層定期績(jī)效考核共同強(qiáng)化了短期行為，雙方均追逐“立竿見影式”投入，如基建投資、重復(fù)建設(shè)，而非長(zhǎng)期技術(shù)研發(fā)、市場(chǎng)開拓與經(jīng)營積累。相比之下，對(duì)于創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)、制度環(huán)境優(yōu)化等需要長(zhǎng)期投入與系統(tǒng)協(xié)同的任務(wù)，則明顯投入不足。兩者的行為模式在實(shí)踐中均呈現(xiàn)出快投入、快見效、輕質(zhì)量、輕創(chuàng)新的特征。

其次，政府和企業(yè)在決策上均采取“從眾式”風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略。在高度不確定和績(jī)效壓力背景下，地方政府之間對(duì)他地成功經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制行為十分普遍，尤其在新能源、新基建、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等政策熱點(diǎn)領(lǐng)域，忽視對(duì)本地資源稟賦與發(fā)展基礎(chǔ)的客觀評(píng)估，跟風(fēng)上馬項(xiàng)目的現(xiàn)象屢見不鮮。企業(yè)往往以行業(yè)龍頭為標(biāo)桿，模仿其產(chǎn)品形態(tài)、運(yùn)營模式乃至營銷手段，由此加劇行業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)?！皬谋娛健憋L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略最終導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、無效投入和創(chuàng)新能力滯后，表面上看似乎規(guī)避了眼前風(fēng)險(xiǎn)，卻累積了長(zhǎng)遠(yuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和更大風(fēng)險(xiǎn)。

再次，資源錯(cuò)配的疊加效應(yīng)也不能被忽視。地方政府受招商引資和政績(jī)考量影響，往往傾向于將關(guān)鍵資源集中投入到資本密集型、見效快的傳統(tǒng)行業(yè)或政策熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，形成一哄而上的態(tài)勢(shì)。企業(yè)在地方政府的從眾導(dǎo)向下，優(yōu)先圍繞扶持政策進(jìn)行資源布局，逐利政策而非響應(yīng)市場(chǎng)，以獲取成本優(yōu)勢(shì)。

最后，部分企業(yè)為降低成本采用違反勞動(dòng)法、壓榨勞動(dòng)力的方式，抑制人力資本積累，形成“低技術(shù)—低工資”陷阱，造成資本與勞動(dòng)力錯(cuò)配，進(jìn)一步削弱人力資本積累與技術(shù)轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)。

由此可見，政府與企業(yè)的行為趨同不僅是外在壓力導(dǎo)致的結(jié)果，更是制度激勵(lì)機(jī)制在不同主體中表現(xiàn)出的同構(gòu)效應(yīng)。這將直接影響國家統(tǒng)一大市場(chǎng)的制度建設(shè)和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。特別是在法治維度，若地方政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)傾向缺乏明確的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，將進(jìn)一步扭曲企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為，使市場(chǎng)機(jī)制的功能不斷弱化。在此情形下，規(guī)范地方政府權(quán)力配置及其運(yùn)行，重塑企業(yè)參與公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)基礎(chǔ)，成為“內(nèi)卷”治理的重要環(huán)節(jié)。

（四）地方政府與企業(yè)“內(nèi)卷”共同抑制創(chuàng)新

地方政府通過直接補(bǔ)貼替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)將資源投向“政策合規(guī)”而非技術(shù)突破；企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)，與地方政府追求短期政績(jī)的目標(biāo)不兼容，形成制度性創(chuàng)新壁壘。企業(yè)對(duì)政策的依賴抑制企業(yè)創(chuàng)新，政府與企業(yè)的“雙重內(nèi)卷”形成抑制創(chuàng)新的共生關(guān)系。政府與企業(yè)的“雙重內(nèi)卷”在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。以地方政府之間的“監(jiān)管競(jìng)賽”為例，部分地區(qū)為了吸引大型平臺(tái)企業(yè)落地，主動(dòng)放松數(shù)據(jù)監(jiān)管、勞動(dòng)保障和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，營造所謂的“寬松營商環(huán)境”。平臺(tái)企業(yè)利用監(jiān)管缺位加快擴(kuò)張，通過低價(jià)補(bǔ)貼、退款策略、大規(guī)模營銷迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，在短期內(nèi)獲取壟斷優(yōu)勢(shì)。進(jìn)而，為進(jìn)一步鞏固自身支配地位，部分大型數(shù)字平臺(tái)采取扼殺式并購、平臺(tái)封禁等策略，不斷擠壓中小平臺(tái)企業(yè)的生存空間，減少了潛在突破性創(chuàng)新的可能性。當(dāng)然，企業(yè)間的“內(nèi)卷”并不都是地方政府“內(nèi)卷”產(chǎn)生的結(jié)果，既有地方政府之間“內(nèi)卷”導(dǎo)致或加劇的“地域性內(nèi)卷”，也包括同一個(gè)行業(yè)的企業(yè)之間的“行業(yè)性企業(yè)內(nèi)卷”。地方政府的“內(nèi)卷”直接影響前者即“地域性企業(yè)內(nèi)卷”，對(duì)“行業(yè)性企業(yè)內(nèi)卷”的影響較為間接和有限。一方面，地方政府通過產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政激勵(lì)等手段，對(duì)本地企業(yè)施加政策影響，形成明顯的“地域性內(nèi)卷”。此類“內(nèi)卷”多表現(xiàn)為同一轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)圍繞有限的資源展開低質(zhì)重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，受地方保護(hù)主義推動(dòng)明顯。另一方面，企業(yè)在同一行業(yè)內(nèi)因技術(shù)路徑趨同、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)固化等因素，形成普遍性的“行業(yè)性企業(yè)內(nèi)卷”。需要注意的是，這可能更多源于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的發(fā)展慣性，雖然“行業(yè)性企業(yè)內(nèi)卷”與地方政府的政策引導(dǎo)有聯(lián)系，但影響較為間接和有限。

四

在法治軌道上綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的具體方案

破除“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵在于引導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)行，鼓勵(lì)企業(yè)和地方通過創(chuàng)新贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這離不開制度保障和法治引領(lǐng)。法治尤其是競(jìng)爭(zhēng)法治在此過程中能夠起到規(guī)范市場(chǎng)秩序、明確政府權(quán)責(zé)邊界、重塑“政策秩序”的關(guān)鍵作用，對(duì)于綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)具有殊為重要的現(xiàn)實(shí)意義。易言之，法治是綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的最佳治理方式，而競(jìng)爭(zhēng)法治能夠提供最佳治理工具。法治通過塑造動(dòng)態(tài)變革的政府—市場(chǎng)關(guān)系，將地方政府行為與市場(chǎng)主體行為皆納入法律范疇予以評(píng)價(jià)，明確二者邊界、識(shí)別違法行為、促進(jìn)二者融通和良性互動(dòng)。以反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的原則和規(guī)則為依據(jù)，對(duì)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行法律評(píng)價(jià)，界定其非法性，進(jìn)而為規(guī)范政府與企業(yè)行為提供法律指引。在法治軌道上治理地方政府“內(nèi)卷”：一方面，有助于規(guī)范行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)和提供穩(wěn)定透明可預(yù)期的制度環(huán)境，打破地方之間的“小院高墻”，協(xié)調(diào)局部與全局，兼顧當(dāng)下與未來；另一方面，有助于企業(yè)等市場(chǎng)主體之間開展公平競(jìng)爭(zhēng)和采取正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，正向發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、保護(hù)消費(fèi)者的作用。

（一）優(yōu)先解決地方政府“內(nèi)卷”的法治方案

前文已述，地方政府之間的“內(nèi)卷”對(duì)于企業(yè)之間的“內(nèi)卷”在一定意義上具有源頭性作用，理應(yīng)在法治軌道上優(yōu)先解決地方政府的“內(nèi)卷”問題。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《黨的二十屆三中全會(huì)決定》）明確要求：“必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性?！痹诜ㄖ诬壍郎辖鉀Q地方政府之間的“內(nèi)卷”，尤其是經(jīng)濟(jì)政策方面的“內(nèi)卷”，有利于增強(qiáng)央地政策取向的一致性，強(qiáng)化政策協(xié)同發(fā)力，確保地方之間及央地之間的政策形成合力。2024年以來，國家拉開了決心依法治理地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的序幕，密集出臺(tái)多項(xiàng)政策文件，聚焦規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。2024年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，明確要求遏制地方在招商引資中開展惡性競(jìng)爭(zhēng)和濫用政策優(yōu)惠的行為；2024年7月，《黨的二十屆三中全會(huì)決定》明確要求，“加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束”“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度”；2024年8月1日，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》正式施行，指向地方政府的“內(nèi)卷”。

上述系列政策意味著，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)與稅收優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策必須納入法治軌道，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)卷”向法治、公平、透明轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)回歸制度建設(shè)本位，對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，專注于制定統(tǒng)一的規(guī)范、保障公平執(zhí)法與公正監(jiān)管，營造穩(wěn)定可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境。此外，對(duì)于市場(chǎng)主體不愿涉足或無力承擔(dān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)供給責(zé)任。通過法治保證更好發(fā)揮政府作用，就需要依靠法律制度，既規(guī)范政府行為，防止和糾正政府“內(nèi)卷”，又要為政府的行為提供指引。這個(gè)制度就是《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）中的行政性壟斷規(guī)制制度和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，前者主要負(fù)責(zé)事后控制，后者主要負(fù)責(zé)事前預(yù)防。在現(xiàn)代監(jiān)管和規(guī)制理論中，公認(rèn)行政預(yù)防制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的成本最低、效果最好，通過干預(yù)的控權(quán)和優(yōu)化，為防止“內(nèi)卷”和開展合作治理、社會(huì)自治提供制度空間。鑒于此，以干預(yù)控權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化為要旨的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度非常關(guān)鍵，正在逐步法治化的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，是為破解“內(nèi)卷式”惡性競(jìng)爭(zhēng)量身定制的法治方案。

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為破解“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)提供了識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和制度路徑

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要制度支撐，其核心在于通過制度化手段破除地方保護(hù)、消除市場(chǎng)分割，增強(qiáng)政策取向的一致性與市場(chǎng)規(guī)則的統(tǒng)一性。在當(dāng)前反“內(nèi)卷”的背景下，該制度為清理和預(yù)防不公平、不透明、歧視性的地方政策提供了明確的法律依據(jù)，更以規(guī)范性審查機(jī)制引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)政策走向公平化、法治化、透明化。

自《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意見》）推出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來，尊重市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先，建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)范政府干預(yù)行為，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，成為市場(chǎng)共識(shí)和國家意志?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度意見》要求政策制定機(jī)關(guān)在制定過程中，對(duì)照市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為的具體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，凡具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策不得出臺(tái)，或須調(diào)整后出臺(tái)，未審查的政策嚴(yán)禁出臺(tái)。該制度是國家為解決地方政府“內(nèi)卷式”惡性競(jìng)爭(zhēng)“量身打造”的制度創(chuàng)新和制度集成。

2.《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》助力強(qiáng)化制度法治化水平和剛性約束力

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施離不開制度法治化建設(shè)和持續(xù)強(qiáng)化剛性約束。自該制度2022年納入《反壟斷法》并由《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》加以細(xì)化以來，審查工作實(shí)現(xiàn)了從政策倡導(dǎo)向法治規(guī)范的根本轉(zhuǎn)變，推動(dòng)地方政府自覺把地方發(fā)展納入國家整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的軌道?！饵h的二十屆三中全會(huì)決定》要求“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度”和“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”，這里的“法規(guī)制度”和“政策”，主要是指地方招商引資和稅收優(yōu)惠的地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件及具體政策措施，是《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》調(diào)整的主要對(duì)象，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)審查范圍。

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的全面升級(jí)。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的法律也要在起草過程中開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查；縣級(jí)以上人民政府將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。針對(duì)企業(yè)的遷入遷出規(guī)定、政府招商引資政策和稅收優(yōu)惠舉措等現(xiàn)實(shí)問題，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定了四類審查標(biāo)準(zhǔn)，比之前制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)，為審查工作提供了更清晰的指引。尤其值得一提的是，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第10條規(guī)定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，不得給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，不得給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠等。這對(duì)地方制定招商引資法規(guī)制度和稅收優(yōu)惠政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性，有助于從法律層面為地方招商引資法規(guī)制度和稅收優(yōu)惠政策在起草制定過程中植入公平競(jìng)爭(zhēng)基因，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)友好性轉(zhuǎn)型，提升央地之間發(fā)展目標(biāo)的一致性，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)政策與中央確立的競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的一致性。

然而，當(dāng)前的主要問題在于，如何在法治軌道上持續(xù)加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，保障制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以充分發(fā)揮制度對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施的法律約束和政策糾偏。探索構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查及反壟斷央地垂直監(jiān)管和審查體制至關(guān)重要，如此方能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反壟斷的全國一盤棋，更好地服務(wù)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。具體來說，可考慮在長(zhǎng)三角、京津冀等條件成熟的地區(qū)先行探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)再推向全國。當(dāng)然，優(yōu)化和豐富地方政府政績(jī)考核體系同樣重要，需要將民生保障、生態(tài)效益、創(chuàng)新等指標(biāo)納入其中，并同步推進(jìn)相關(guān)工作。尤其要將公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境與中小企業(yè)發(fā)展指標(biāo)納入地方官員評(píng)價(jià)框架，這樣才能促使地方弱化短期招商政績(jī)沖動(dòng)，避免通過非市場(chǎng)手段引導(dǎo)企業(yè)參與低價(jià)比拼，從源頭上減少企業(yè)被動(dòng)參與“內(nèi)卷”的制度誘因。

（二）重點(diǎn)破除企業(yè)“內(nèi)卷”的法治方案

首先，從市場(chǎng)維度看，在法治軌道上綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，有助于維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，兼顧公平與效率。市場(chǎng)是一切社會(huì)關(guān)系的基本載體，具備調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，也是價(jià)格和供求機(jī)制有效運(yùn)作的基礎(chǔ)和動(dòng)力。然而，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制并非萬能。如果競(jìng)爭(zhēng)失去合理標(biāo)準(zhǔn)和法律約束，企業(yè)等市場(chǎng)主體之間盲目通過“卷價(jià)格”“卷產(chǎn)量”“卷營銷”跑馬圈地，便會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，破除企業(yè)“內(nèi)卷”的最佳治理方案當(dāng)然是法治方案，需要法治發(fā)揮其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范和引導(dǎo)作用，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序。整治企業(yè)“內(nèi)卷”的法治舉措，不僅有助于規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，也將倒逼政府“內(nèi)卷”治理取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。通過反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格規(guī)制、反壟斷等手段依法治理企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，壓縮企業(yè)對(duì)低成本政策紅利的依賴空間，將促使企業(yè)轉(zhuǎn)向依靠產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新和管理效率參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這也將倒逼地方政府重新審視自身在經(jīng)濟(jì)治理中的角色邊界，從“競(jìng)爭(zhēng)性讓利者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮礁?jìng)爭(zhēng)環(huán)境的守護(hù)者”。

其次，在法治維度上治理企業(yè)“內(nèi)卷”的重點(diǎn)在于，規(guī)范與糾正企業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法行為。在微觀層面，法律通過其規(guī)則體系規(guī)范和引導(dǎo)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為。例如，《中華人民共和國價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）通過規(guī)范價(jià)格過度波動(dòng)、價(jià)格操控和不合理定價(jià)，防止惡性“價(jià)格戰(zhàn)”，確保企業(yè)在價(jià)格信號(hào)準(zhǔn)確傳遞、供需關(guān)系平衡的框架內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)。更多的企業(yè)“內(nèi)卷”現(xiàn)象是由企業(yè)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為造成的“惡果”，無論是商業(yè)混淆、商業(yè)賄賂，還是商業(yè)詆毀、侵犯商業(yè)秘密，都可以由《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。2025年6月27日，十四屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過新修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》新增第14條，規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域近年來愈演愈烈的唯低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為，及時(shí)回應(yīng)了“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)新的規(guī)制需求，為整治“內(nèi)卷”、規(guī)范企業(yè)行為提供了明確的法律指引。為增強(qiáng)該條文的可操作性，筆者建議，未來制定該法實(shí)施條例或相關(guān)規(guī)章時(shí)，應(yīng)明確“低于成本”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化“強(qiáng)制定價(jià)”行為的判斷邊界，并建立差異化的行業(yè)合規(guī)指引，防止平臺(tái)以技術(shù)規(guī)則變相壓價(jià)。該條款有望在統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、規(guī)范平臺(tái)責(zé)任、保護(hù)中小經(jīng)營者定價(jià)權(quán)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，是引導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)良性競(jìng)爭(zhēng)的重要法治工具。在中觀層面，包容性的法治框架能為行業(yè)創(chuàng)新提供公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境。反壟斷法秉持促進(jìn)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)的雙重價(jià)值取向，不僅防范和規(guī)制先進(jìn)入企業(yè)通過規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)等方式阻礙中小創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的行為，還鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、管理優(yōu)化等途徑提升自身競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)而，在行業(yè)內(nèi)形成創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)，提升行業(yè)整體的創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展?jié)摿ΑＴ诤暧^層面，法律治理機(jī)制有助于統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則，貫徹平等和公平原則，確保市場(chǎng)準(zhǔn)入退出條件、市場(chǎng)交易行為等基礎(chǔ)規(guī)則的一致性，防止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏離正常軌道。通過上述法律規(guī)則體系和治理機(jī)制的相互配合，可以達(dá)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

再次，在法治維度上治理企業(yè)“內(nèi)卷”的重點(diǎn)在于重構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。企業(yè)開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)范是重構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提條件?！皟?nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的治理難點(diǎn)在于，有些行為處于合法與非法的“灰色地帶”，因而法律治理需要采取差異化的規(guī)制策略。一方面，針對(duì)明確違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》《價(jià)格法》的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)行為，運(yùn)用相關(guān)法律的專門條款、兜底條款、原則條款、法律目的條款，有效遏制惡意定價(jià)、“搭車”模仿等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和非法價(jià)格行為。通過發(fā)布司法解釋和典型案例，統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法裁量的不確定性。同時(shí)，適當(dāng)加大處罰力度，增強(qiáng)法律威懾力。另一方面，對(duì)于可能不構(gòu)成違法但導(dǎo)致行業(yè)長(zhǎng)期利益受損的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁作用和行業(yè)規(guī)范作用。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)行業(yè)自律，開展良性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)行業(yè)的市場(chǎng)健康，有效引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)規(guī)避“內(nèi)卷”。行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過研究和制定行業(yè)自律規(guī)范，為成員企業(yè)提供明確的競(jìng)爭(zhēng)指引，避免惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)或無序擴(kuò)張。同時(shí)，利用其信息優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)價(jià)格走勢(shì)、產(chǎn)能規(guī)模等的監(jiān)測(cè)，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示，向成員單位提出合理建議。當(dāng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有“內(nèi)卷”苗頭時(shí)，應(yīng)采取必要的規(guī)勸和制止措施。

最后，對(duì)于具有市場(chǎng)支配地位的行業(yè)頭部企業(yè)，要依據(jù)《反壟斷法》強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法；對(duì)于實(shí)力差距不大的行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，要依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》高效施行監(jiān)管，及時(shí)糾偏企業(yè)行為；職能部門還要依據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法持續(xù)強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提升企業(yè)創(chuàng)新收益，引導(dǎo)企業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)和高質(zhì)量發(fā)展。

（三）同時(shí)規(guī)范政府和企業(yè)“內(nèi)卷”行為的法治方案

地方政府“內(nèi)卷”的源頭性重要影響，以及兩方面“內(nèi)卷”之間的緊密關(guān)系和互動(dòng)機(jī)理，均表明兩個(gè)方面的“內(nèi)卷”需要綜合整治。

不同于政府“內(nèi)卷”對(duì)企業(yè)“內(nèi)卷”的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，綜合整治“雙重內(nèi)卷”，需要反其道而行之，促進(jìn)和便利企業(yè)積極有效地參與地方政府“內(nèi)卷”的法律治理活動(dòng)，尤其需要在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中擔(dān)當(dāng)重任。企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)，對(duì)地方政府之間的“內(nèi)卷”及歧視性制度、政策和舉措尤為敏感和反感，要調(diào)動(dòng)這些企業(yè)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性，建立和利用激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)現(xiàn)線索和及時(shí)舉報(bào)，成為社會(huì)監(jiān)督層面的重要法治力量，讓地方政府的“內(nèi)卷”行為及其歧視性政策無處遁形。在整治地方政府“內(nèi)卷”的民主參與和法治運(yùn)轉(zhuǎn)中，民營中小企業(yè)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則必然會(huì)有更深刻的認(rèn)識(shí)，反過來，促進(jìn)企業(yè)精準(zhǔn)了解競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，自覺遵守競(jìng)爭(zhēng)法，重視開展競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)，有利于企業(yè)自覺規(guī)避和遠(yuǎn)離“內(nèi)卷”。

總之，在法治軌道上綜合整治地方政府“內(nèi)卷”和企業(yè)“內(nèi)卷”，為政企協(xié)同創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，促使地方政府從政策“補(bǔ)貼者”轉(zhuǎn)向法治“服務(wù)者”，通過統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、公平競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)、基礎(chǔ)科研投入、產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)建設(shè)諸方面，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展；廣大企業(yè)等市場(chǎng)主體從“政策依賴”轉(zhuǎn)向“公平競(jìng)爭(zhēng)”和“能力構(gòu)建”，形成差異化競(jìng)爭(zhēng)力，多賽道發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)雙向奔赴、良性互動(dòng)、相互成就，方可從根本上解決“內(nèi)卷”頑疾。

五

結(jié)語

無論是政府“內(nèi)卷”、企業(yè)“內(nèi)卷”，還是政府和企業(yè)協(xié)同“卷”，都無法催生新質(zhì)生產(chǎn)力和高質(zhì)量發(fā)展，只會(huì)適得其反。只有地方政府及其職能部門尊重并維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，億萬企業(yè)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、踐行正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)原則，通過全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)催生新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)追求高質(zhì)量發(fā)展，讓千帆競(jìng)發(fā)、百舸爭(zhēng)流成為常態(tài)，方為正道。地方政府與企業(yè)的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是同一制度環(huán)境下資源錯(cuò)配與激勵(lì)扭曲的共生現(xiàn)象。破解這一困局需要通過法治的系統(tǒng)性改革并讓其有效發(fā)揮作用，將競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)從“資源爭(zhēng)奪”轉(zhuǎn)向“效率提升”，從“爭(zhēng)搶現(xiàn)有蛋糕”轉(zhuǎn)向“爭(zhēng)相做大蛋糕”，進(jìn)而構(gòu)建“地方政府優(yōu)化制度供給、公平對(duì)待企業(yè)—企業(yè)投身公平競(jìng)爭(zhēng)、專注創(chuàng)新突破”的正向循環(huán)。綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，旨在優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，避免地方政府和企業(yè)因短期利益、局部利益而陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和地方政府通過持續(xù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步來贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)差異化多賽道發(fā)展。地方政府“內(nèi)卷”具有源頭性，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是治理這一問題的國之重器。推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化，有利于將“重器”打磨為“利器”，把“綜合整治”納入法治軌道，有針對(duì)性地破解地方政府“內(nèi)卷”。在法治軌道上綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，有利于發(fā)揮法治“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的最佳制度功效，從根本上化解“雙重內(nèi)卷”，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力迸發(fā)壯大和高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而提升國家競(jìng)爭(zhēng)力。

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《現(xiàn)代法學(xué)》2025年第4期目錄

【中國法學(xué)自主知識(shí)體系構(gòu)建研究】

1.《刑事訴訟法》第四次修改應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的八大立場(chǎng)

冀祥德（1）

2.全過程人民民主視域下的法治政府建設(shè)

石佑啟（21）

3.論訴權(quán)濫用的治理模式與路徑展開

楊奕（37）

【社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治研究】

4.“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在機(jī)理和法治方案

孫晉（53）

5.平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的競(jìng)爭(zhēng)法治理模式拓展

陳匯臻（66）

【債法現(xiàn)代化研究】

6.再論違約金調(diào)整

——以《民法典》第585條第2款和第3款為中心

王利明（81）

7.高空拋物侵權(quán)責(zé)任規(guī)則的體系化適用

陳龍業(yè)（101）

【刑事法前沿問題研究】

8.保證人地位發(fā)生根據(jù)的體系重構(gòu)

李世陽（116）

【科技法學(xué)新視野】

9.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)恢復(fù)義務(wù)的理論證成與責(zé)任制度完善

于波（132）

10.論數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)

許戀天（146）

【法律規(guī)則與法律解釋】

11.論基于語義的構(gòu)成性法律規(guī)則

馬馳（162）

12.法律解釋中的價(jià)值判斷

王志勇（178）

【法學(xué)新青年：探索與爭(zhēng)鳴】

13.結(jié)果回避可能性概念的理論闡釋與具體運(yùn)用

楊軒宇（194）

《現(xiàn)代法學(xué)》由重慶市教育委員會(huì)主管，西南政法大學(xué)主辦，西南政法大學(xué)期刊社出版，是CSSCI來源期刊、中國中文核心期刊、RCCSE中國核心學(xué)術(shù)期刊（A）、AMI綜合評(píng)價(jià)A刊核心期刊、中國科技核心（Q2）期刊(社科卷)。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 張科

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