時(shí)隔十年，黨中央再度召開(kāi)中央城市工作會(huì)議，明確提出“深刻把握城市內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向，更有針對(duì)性地提升城市發(fā)展質(zhì)量”，突出強(qiáng)調(diào)“以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效”。近日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了上述要求。這是黨中央對(duì)我國(guó)城市建設(shè)邁入新發(fā)展階段，道路目標(biāo)和工作重心發(fā)生變化作出的重大戰(zhàn)略判斷。城市內(nèi)涵式發(fā)展和城市更新之間具有內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)成目標(biāo)與手段之間的緊密關(guān)系。

城市更新是動(dòng)力轉(zhuǎn)換、模式修正和路徑切換的解題之鑰

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破65%，城市發(fā)展迎來(lái)由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)的歷史性拐點(diǎn)，城市發(fā)展邁入新的歷史方位。這意味著城市建設(shè)以“大拆大建”為重心的土地開(kāi)發(fā)模式進(jìn)入尾聲，以“空間升級(jí)”為核心的城市更新模式拉開(kāi)帷幕。在這一過(guò)程中，我們不僅需要重塑城市可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，也需要修正早期城市建設(shè)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重生產(chǎn)輕生活、重面子輕里子的粗放發(fā)展模式，真正走出一條城市內(nèi)涵式發(fā)展之路。而城市更新正是這一動(dòng)力轉(zhuǎn)換、模式修正和路徑切換的解題之鑰。

從動(dòng)力機(jī)制而言，房地產(chǎn)市場(chǎng)已進(jìn)入深度調(diào)整階段，“土地財(cái)政”模式邊際效應(yīng)日趨收窄，城市更新成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要增長(zhǎng)引擎。相較于“大拆大建”模式，城市更新主要實(shí)施精細(xì)化改造，比如加裝電梯、更新管網(wǎng)，以溫和的投資方式激活存量?jī)r(jià)值。更重要的是，更新需求具有長(zhǎng)期性，為城市提供了超越階段性土地出讓的持久發(fā)展動(dòng)能。城市更新正成為更健康、更可持續(xù)的投資新載體。

就城市品質(zhì)而言，在快速城市化階段，我們完成了世所罕見(jiàn)的“發(fā)展”與“穩(wěn)定”的雙重奇跡，以年均超過(guò)一個(gè)百分點(diǎn)的速度闊步從“農(nóng)村中國(guó)”走向了“城市中國(guó)”，國(guó)家面貌煥然一新。但這一過(guò)程也累積了公共服務(wù)不足、職住失衡、基礎(chǔ)設(shè)施老化、安全隱患突出等諸多“城市病”。因此，亟須城市更新提升城市品質(zhì)，破解上述問(wèn)題，提升居民生活品質(zhì)，增強(qiáng)其幸福感、獲得感。

以價(jià)值基點(diǎn)而言，城市更新意味著城市建設(shè)向“以人為本”理念的回歸。新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的向往從“住有所居”邁向“心有所棲”，對(duì)城市角色有了全新期待，城市不僅是生活容器，更是市民身份認(rèn)同的載體、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的舞臺(tái)。生活空間的更新更加注重回應(yīng)民生期待，精準(zhǔn)對(duì)接人民對(duì)美好生活的向往。商業(yè)空間更新則更加注重在地性和關(guān)系構(gòu)建，人不再僅僅是消費(fèi)者，而是作為城市的主體被關(guān)注。由此，城市真正成為承載集體記憶與精神的有機(jī)生命體。

城市更新是實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)與核心路徑

城市內(nèi)涵式發(fā)展的本質(zhì)，是擺脫“攤大餅”式的外延擴(kuò)張路徑，轉(zhuǎn)向以質(zhì)量提升、功能優(yōu)化、可持續(xù)性為核心的發(fā)展模式。它不再依賴土地、資源等要素的粗放投入，而是聚焦城市內(nèi)部的深層價(jià)值挖掘——通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性，依托公共服務(wù)完善保障民生福祉，借助生態(tài)治理改善人居環(huán)境，依靠文化傳承延續(xù)城市文脈，最終實(shí)現(xiàn)“量的合理增長(zhǎng)”與“質(zhì)的有效提升”相統(tǒng)一，讓城市發(fā)展更具溫度、活力與可持續(xù)性，真正契合“人民城市人民建，人民城市為人民”的核心導(dǎo)向。

城市更新，憑借對(duì)存量空間的精耕細(xì)作、對(duì)人本需求的深度回應(yīng)、對(duì)治理模式的創(chuàng)新探索，恰好是現(xiàn)階段破解城市發(fā)展深層次矛盾、全面落實(shí)內(nèi)涵式發(fā)展要求的戰(zhàn)略支點(diǎn)與核心路徑。具體而言：

一是以城市更新提升城市能級(jí)，激活內(nèi)涵式發(fā)展“創(chuàng)新”引擎。在城市發(fā)展新階段，城市更新不是大拆大建，而是遵循“缺什么補(bǔ)什么”的原則對(duì)城市功能進(jìn)行修復(fù)完善。城市更新通過(guò)將老舊的商業(yè)區(qū)升級(jí)為現(xiàn)代化的中央商務(wù)區(qū)，配備高端寫字樓、智能化商業(yè)設(shè)施，吸引高端產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化商業(yè)形態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代。

城市更新絕非簡(jiǎn)單的“穿衣戴帽”，而是將更新區(qū)域主動(dòng)融入創(chuàng)新業(yè)態(tài)中，推動(dòng)城市發(fā)展從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)躍升，實(shí)現(xiàn)從物理空間改造到經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)涵式蛻變，為內(nèi)涵式發(fā)展注入核心動(dòng)能。比如，在嘉定新城戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，馬陸鎮(zhèn)通過(guò)“零增地”改擴(kuò)建盤活傳統(tǒng)物流園區(qū)，打造10萬(wàn)平方米的希望智能制造產(chǎn)業(yè)園，集聚了西門子等鏈主企業(yè)，又以“收儲(chǔ)招拍掛”轉(zhuǎn)型機(jī)械加工用地，聯(lián)合區(qū)科投集團(tuán)建成上海械谷，依托瑞金醫(yī)院區(qū)位優(yōu)勢(shì)建成上海首批產(chǎn)醫(yī)融合基地，吸引機(jī)器人行業(yè)等重點(diǎn)企業(yè)落地生根，入駐率達(dá)80%。馬陸鎮(zhèn)目前已累計(jì)盤活800畝土地，為嘉定新城打造了智能制造、醫(yī)療器械等新質(zhì)生產(chǎn)力集群，顯著提升了區(qū)域產(chǎn)業(yè)能級(jí)與土地集約效能。

二是以城市更新改善人居環(huán)境，構(gòu)建內(nèi)涵式發(fā)展“宜居”家園。城市更新行動(dòng)在補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板的同時(shí)，精準(zhǔn)回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往，將宜居、美麗、文明的愿景具象化，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

作為重大民生工程和發(fā)展工程，老舊小區(qū)改造通過(guò)系統(tǒng)性更新逐漸將宜居藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為可感可知的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)，比如加裝電梯、增加停車位、增設(shè)養(yǎng)老托育設(shè)施等，在城市更新中極大地改善了居民的日常生活。來(lái)自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，自2019年中央部署實(shí)施城市更新以來(lái)，截至2024年，全國(guó)已累計(jì)開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬(wàn)個(gè)，惠及1.2億居民，加裝電梯超過(guò)13萬(wàn)部，改造提升各類管線36萬(wàn)千米，增設(shè)停車位387萬(wàn)個(gè)，建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施7.8萬(wàn)個(gè)。

此外，加強(qiáng)綠化建設(shè)、水污染治理、打造“口袋公園”等措施，也有效提升了城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，打造出宜居的城市生態(tài)系統(tǒng)。例如上海的“母親河”——蘇州河經(jīng)過(guò)30年的綜合整治，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)42公里岸線貫通，建成23公里綠色走廊和65萬(wàn)平方米大型綠地。還在沿岸舉辦各式文化旅游節(jié)，以及上海賽艇公開(kāi)賽、龍舟賽等水岸賽事，讓老百姓更近距離地感受到治理成果。

三是以城市更新優(yōu)化空間效能，賦能內(nèi)涵式發(fā)展“品質(zhì)”提升。中央強(qiáng)調(diào)城市更新需“留改拆并舉”，拒絕大拆大建，轉(zhuǎn)而以“繡花功夫”推動(dòng)微更新、微治理，這高度契合新時(shí)代城市工作的戰(zhàn)略要求和實(shí)踐方向。

當(dāng)“小空間”承載“大功能”，城市更新便升華為空間再生產(chǎn)的社會(huì)實(shí)踐，在提升物質(zhì)密度的同時(shí)，更以空間正義夯實(shí)現(xiàn)代化人民城市的發(fā)展根基。目前，上海正通過(guò)制度創(chuàng)新將“繡花功夫”系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化，7月29日出臺(tái)的全國(guó)首個(gè)商務(wù)樓宇專項(xiàng)政策《關(guān)于推進(jìn)上海市商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見(jiàn)》，以“功能復(fù)合化、政策彈性化、運(yùn)營(yíng)集約化”三大創(chuàng)新回應(yīng)了本次中央城市工作會(huì)議關(guān)于“推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”的核心要求。不僅為上海商務(wù)樓宇的功能轉(zhuǎn)型與城市空間優(yōu)化提供了指導(dǎo)性方案，同時(shí)也為全國(guó)提供了存量空間精細(xì)化治理的制度創(chuàng)新樣本。

四是以城市更新推動(dòng)治理現(xiàn)代化，完善內(nèi)涵式發(fā)展“智慧”內(nèi)核。城市更新的價(jià)值遠(yuǎn)不止于空間煥新，更深層次的意義在于，為“智慧高效”治理生態(tài)提供系統(tǒng)性解決方案與可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)０?，從而有力反哺更廣泛的城市治理領(lǐng)域。

城市更新正深刻重塑城市治理模式，從過(guò)去主要由住建部門單點(diǎn)推進(jìn)，轉(zhuǎn)向跨部門協(xié)同、多主體聯(lián)動(dòng)的智慧化治理生態(tài)構(gòu)建?；鶎又卫淼膶?shí)踐，如“微更新”等舉措，實(shí)質(zhì)上皆為城市的空間整合策略，通過(guò)對(duì)物理空間的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、民居環(huán)境等硬件上的優(yōu)化，進(jìn)而撬動(dòng)黨建引領(lǐng)、物業(yè)服務(wù)、居民自治等軟治理元素，為推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)探索。

治理現(xiàn)代化的核心在于通過(guò)制度創(chuàng)新與科技賦能，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元協(xié)同的治理生態(tài)。在上海市城市更新實(shí)踐中，數(shù)字化工具正成為撬動(dòng)治理效能的關(guān)鍵杠桿。依托“社區(qū)云”“匯治理”等自主平臺(tái)，居民可以迅速反饋當(dāng)下訴求，一線工作者能夠迅速發(fā)現(xiàn)居民需求，推動(dòng)社區(qū)更新需求“發(fā)現(xiàn)—響應(yīng)—解決”閉環(huán)形成。2024年11月上線的“上海市城市更新信息系統(tǒng)”，將項(xiàng)目進(jìn)度動(dòng)態(tài)可視化、政策案例公開(kāi)化，提升決策透明度和參與便捷性，為城市更新工作提供技術(shù)支撐。

五是以城市更新高擎人民旗幟，踐行內(nèi)涵式發(fā)展“人本”理念。從民意征詢到空間賦權(quán)，城市更新關(guān)注的是最細(xì)微的生活需求，確保人民不僅是受益者更是參與者，使每塊磚瓦的更新都承載著“人城共生”的溫度，彰顯內(nèi)涵式發(fā)展以人民為中心的根本立場(chǎng)。

比如，上海市靜安區(qū)番瓜弄舊改動(dòng)員歷時(shí)五個(gè)月，作為全市規(guī)模最大的舊住房更新項(xiàng)目，街道一直踐行“大家商量著辦”的工作方法，累計(jì)召開(kāi)了近百場(chǎng)各個(gè)層面的座談會(huì)，讓居民、政府、舊改企業(yè)暢所欲言，將改造房型從9種擴(kuò)展到20種，最終共同制定出改造方案，創(chuàng)下了全市“從簽約到搬場(chǎng)全市最快，從搬場(chǎng)到開(kāi)工全市最快”的兩項(xiàng)紀(jì)錄。

踏上建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化城市的新征程，以城市更新為戰(zhàn)略支點(diǎn)撬動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展，是時(shí)代賦予的必然選擇與關(guān)鍵路徑。它的一端深植于人民對(duì)美好生活的熱切向往，另一端錨定城市能級(jí)躍遷的時(shí)代使命，將“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市圖景，從宏偉藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐。緊抓城市更新這一核心抓手，在存量中拓增量，于傳承中謀創(chuàng)新，以人本促善治，方能真正走出一條集約高效、可持續(xù)、充滿溫度的現(xiàn)代化人民城市內(nèi)涵式發(fā)展新路。

（作者單位：中共上海市委黨校社會(huì)學(xué)教研部、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心）

原標(biāo)題：《走出“大拆大建”模式，城市更新如何撬動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展？》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來(lái)源：李茂君 攝 圖片編輯：曹立媛 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來(lái)源：作者：汪仲啟 安昕爽