行政公益訴訟檢察建議是檢察機(jī)關(guān)督促履職的法定手段,具有鮮明的法律監(jiān)督屬性,與行政公益訴訟程序共同構(gòu)成了維護(hù)國家及社會公共利益的梯次結(jié)構(gòu),是中國特色檢察公益訴訟自主知識體系的重要組成部分。在當(dāng)前加快推進(jìn)檢察公益訴訟專門立法的背景下,通過檢視司法實踐中行政公益訴訟檢察建議存在的問題,進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制,提升辦案質(zhì)效,對于完善檢察公益訴訟制度具有重要意義。

一是明確行政公益訴訟檢察建議的約束效力。目前,憲法和人民檢察院組織法均未對行政公益訴訟檢察建議作出明確規(guī)定,難以為司法實踐提供有力支撐。地方性法規(guī)和司法解釋雖然有所涉及,但其效力層級較低,發(fā)揮作用有限。要提升、增強(qiáng)、鞏固行政公益訴訟檢察建議剛性,首先需要做好規(guī)范層面的工作,即明確行政公益訴訟檢察建議的約束效力。詳言之,需妥善解決好檢察權(quán)與行政權(quán)的履職邊界問題,在遵循“行政優(yōu)先”的基礎(chǔ)上,通過法律推理論證案件事實,提出相應(yīng)的解決方案。同時,還要在更高層級的法律規(guī)范中賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查核實權(quán),并明確檢察機(jī)關(guān)對妨礙取證的行為可采取司法強(qiáng)制措施,切實提升調(diào)查核實的針對性、權(quán)威性、警示性,便于后續(xù)工作的開展。

二是明確行政公益訴訟檢察建議的制發(fā)次數(shù)。立法和司法行為應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)測性,并具有一定的穩(wěn)定性和安定性。行政公益訴訟檢察建議的制發(fā)應(yīng)嚴(yán)格恪守準(zhǔn)確性、及時性、必要性等原則,對于同類問題同一機(jī)關(guān)原則上應(yīng)以制發(fā)一次檢察建議為限,例外情形下可多次制發(fā)。主要考量是檢察建議作為法定監(jiān)督方式,其效力一旦制發(fā)就自然產(chǎn)生,非因法定事由不得撤銷或變更。因此,檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中,應(yīng)當(dāng)盡量堅持只制發(fā)一次,對于檢察建議存在瑕疵或因客觀形勢變化需調(diào)整建議內(nèi)容的,可以再次制發(fā)。希望通過多次制發(fā)檢察建議以實現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法履職之目的,顯然與起訴前程序的價值意旨相背,亦在一定程度上有損檢察建議的權(quán)威性。“一次制發(fā)”契合行政公益訴訟“雙階構(gòu)造”的實質(zhì)目的,但行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不依法履職的,檢察機(jī)關(guān)可直接提起訴訟,增加檢察建議的剛性效力。在特殊情況下,行政機(jī)關(guān)的履職狀態(tài)具有持續(xù)性,其雖然履行了監(jiān)管職責(zé)并采取了整改措施,但問題“反彈回潮”的情況時有發(fā)生,此時便需判斷是否達(dá)到全面履職的標(biāo)準(zhǔn),對于符合“直接提起訴訟”條件的案件,不再重新制發(fā)檢察建議。

三是明確行政公益訴訟檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。檢察建議的最終落腳點在于行政機(jī)關(guān)的采納與落實上。雖然《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第77條規(guī)定了跟進(jìn)調(diào)查制度,但由于缺乏更加細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn),實踐中做法不一。為了更好實現(xiàn)維護(hù)國家利益及社會公共利益的目的,防止被建議單位長期處于被訴狀態(tài),檢察機(jī)關(guān)要在督促的同時積極配合行政機(jī)關(guān)落實檢察建議,充分運(yùn)用磋商、走訪詢問等方式,及時了解受損公益恢復(fù)狀況,全面掌握被建議單位履職情況,共同研判落實檢察建議所面臨的困難及原因,為行政機(jī)關(guān)提供力所能及的幫助。此外,還要加大對檢察建議的跟蹤督促力度,持續(xù)關(guān)注檢察建議制發(fā)后行政機(jī)關(guān)是否存在新的違法行為,適時調(diào)整監(jiān)督方案確保與后續(xù)可能提起訴訟的訴訟請求相銜接。為了進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議的剛性效力,檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議時可同步抄送被建議單位的上級行政機(jī)關(guān)或主管部門,并向上級檢察機(jī)關(guān)備案,必要時由上級檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督,形成監(jiān)督合力。對于不能落實檢察建議內(nèi)容的,要敢于提起訴訟,充分發(fā)揮警示教育作用。但對于問題“反彈回潮”案件,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時必須滿足一定條件,即遵循主體同一性、地點同一性及問題同一性,不滿足上述條件的需另案處理。為了保障被建議單位的異議權(quán),可在程序上設(shè)置行政機(jī)關(guān)的起訴前參與權(quán):對擬提起訴訟的案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提起訴訟3日前書面告知行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)可在3日內(nèi)提出書面異議,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)核實后決定是否提起訴訟。

四是明確行政公益訴訟檢察建議與訴訟請求的銜接制度?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強(qiáng)新時代檢察工作的意見》提出要“加強(qiáng)檢察建議與提起訴訟有機(jī)銜接”?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條亦規(guī)定了兩者的銜接要求,即檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接,檢察建議未提出的主張不能出現(xiàn)在訴訟請求之中?？梢?當(dāng)前關(guān)于檢察建議與訴訟請求的銜接采取了實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),訴訟請求的確立需以檢察建議為基礎(chǔ),倘若超出了范圍,則應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)材料予以說明,否則將會面臨不予受理或駁回起訴的境遇。具體而言,在銜接時限上,可參考行政訴訟法第46條的規(guī)定,以行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日或檢察建議整改回復(fù)期限屆滿之日作為計算起訴期限的起點,并設(shè)置一般起訴期限和特殊情形下的最長保護(hù)期限?？紤]到行政公益訴訟起訴案件的復(fù)雜性,可將一般起訴期限設(shè)定為一年,特殊起訴期限可根據(jù)行政機(jī)關(guān)履職情況確定,為國家利益或社會公共利益的恢復(fù)設(shè)置一定的緩沖期。在銜接標(biāo)準(zhǔn)上,兩者必須是基于“同一事實”,并侵害了“同一公益”,結(jié)合行為要件和結(jié)果要件進(jìn)一步細(xì)化行政機(jī)關(guān)“依法履職”的標(biāo)準(zhǔn),只要行政機(jī)關(guān)積極窮盡了相關(guān)措施,并盡最大努力恢復(fù)受損公益,便可認(rèn)定其履行了法定職責(zé)。在銜接內(nèi)容上,一般要求訴訟請求不得超出檢察建議的內(nèi)容,但若是檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議時遺漏了部分行政違法行為或之后出現(xiàn)新的違法行為,對于檢察建議遺漏的部分違法行為,能夠協(xié)商補(bǔ)正的,可以通過補(bǔ)正通知書解決,不能協(xié)商補(bǔ)正的,要重新制發(fā)檢察建議。對于新出現(xiàn)的違法行為,在提起訴訟時需要考察其與原來的違法行為是否屬于同一類別,若是同一類別,只需補(bǔ)充說明即可;若不是,對于新出現(xiàn)的違法行為則需另行制發(fā)檢察建議。

(作者單位:甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運(yùn)輸分院)

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