重大政策導(dǎo)向：支持老舊住房自主更新、原拆原建

老舊住房改造已成為我國城市更新與民生改善的重要議題。近期，中央與地方政府相繼出臺(tái)了一系列支持老舊住房自主更新與原拆原建的政策，標(biāo)志著我國城市更新模式正從“政府主導(dǎo)”向“居民主導(dǎo)+政府引導(dǎo)”的歷史性轉(zhuǎn)變。這些政策不僅關(guān)乎億萬居民的居住品質(zhì)提升，更涉及城市空間優(yōu)化、資源合理配置和社會(huì)治理創(chuàng)新。

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我國老舊住房改造政策經(jīng)歷了從“大拆大建”到“有機(jī)更新”的演進(jìn)過程，最新政策導(dǎo)向更加注重居民主體作用的發(fā)揮和多元利益的平衡。2025年8月28日，新華社發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建”，首次在中央層面確立了居民自主更新的政策地位。這一政策轉(zhuǎn)向背后，是對(duì)過去政府包辦模式局限性的反思和對(duì)城市治理現(xiàn)代化的追求。

政策核心目標(biāo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過居民自主更新消除老舊住房安全隱患，補(bǔ)足養(yǎng)老托育等公共服務(wù)設(shè)施短板，提升居住品質(zhì)；二是通過原拆原建整合碎片化土地資源，促進(jìn)低效用地再開發(fā)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)；三是通過政策引導(dǎo)建立多元合作模式，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、居民三方積極性，形成可持續(xù)的城市更新機(jī)制。自然資源部辦公廳2024年6月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》則從規(guī)劃土地政策角度，為老舊小區(qū)改造提供了系統(tǒng)性支持，強(qiáng)調(diào)在國土空間總體規(guī)劃中明確改造目標(biāo)和工作重點(diǎn)，將改造任務(wù)納入近期實(shí)施規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。

居民自主更新不同于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，它賦予房屋所有權(quán)人更大的決策權(quán)和實(shí)施權(quán)。根據(jù)最新政策，自主更新通常指居民有更新意愿，對(duì)建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價(jià)值的老舊房屋，予以拆除并在原地重新建設(shè)的行為。這種模式在杭州拱墅、北京石景山等地已有成功試點(diǎn)，如杭州某60平米老房通過改造變?yōu)?5平米，每平成本僅為市價(jià)三分之一；北京一棟40年危樓改造后產(chǎn)權(quán)從舊變新，房價(jià)直接翻倍。

政策適用范圍主要集中在兩類住房：一是建筑使用年限40年以上、建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全、缺乏維修加固價(jià)值的老舊住宅；二是經(jīng)危險(xiǎn)性鑒定為C級(jí)或D級(jí)危房的建筑。但需注意的是，位于歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)以及依法確定的歷史建筑和不可移動(dòng)文物保護(hù)范圍、周邊建設(shè)控制區(qū)內(nèi)的老舊房屋，其自主更新還需符合風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

中央與地方政策的協(xié)同是這一輪改革的特點(diǎn)。中央層面提供政策框架和方向指引，地方政府則結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。如廈門市于2025年7月26日印發(fā)《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新改造指導(dǎo)意見》，明確自8月18日起施行，有效期5年；岳陽市于2024年4月30日發(fā)布《市中心城區(qū)國有土地老舊房屋原拆原建及自主更新實(shí)施辦法》，均為中央政策在地方的具體落地。這種分層推進(jìn)的政策體系既保證了國家改革方向的統(tǒng)一性，又為地方探索預(yù)留了空間。

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政策亮點(diǎn)與突破

老舊住房自主更新與原拆原建政策體系包含了一系列創(chuàng)新性規(guī)定和突破性舉措，這些政策亮點(diǎn)不僅解決了長期制約老舊小區(qū)改造的瓶頸問題，也為建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。深入分析這些政策創(chuàng)新的內(nèi)涵和價(jià)值，有助于準(zhǔn)確把握本輪改革的重點(diǎn)和方向。

規(guī)劃土地政策的適應(yīng)性調(diào)整構(gòu)成了本輪改革的核心突破。自然資源部辦公廳的通知要求，在國土空間總體規(guī)劃中提出老舊小區(qū)改造目標(biāo)和工作重點(diǎn)，明確近期項(xiàng)目，并將這些內(nèi)容納入總體規(guī)劃的近期實(shí)施規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。這種“規(guī)劃引領(lǐng)”模式確保了改造工作的系統(tǒng)性和前瞻性。更為關(guān)鍵的是，政策允許在單元詳細(xì)規(guī)劃中統(tǒng)籌空間功能和建筑量，在不突破上位規(guī)劃底線要求和強(qiáng)制性內(nèi)容的前提下，明確建筑量跨單元統(tǒng)籌的規(guī)則，這一創(chuàng)新有效解決了改造資金平衡難的問題。例如，江蘇南京石榴新村改造項(xiàng)目將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地納入更新范圍，解決了地塊不規(guī)則、碎片化、規(guī)模效應(yīng)不足等問題，極大提升了項(xiàng)目可行性。

差異化政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“分類指導(dǎo)”的治理理念。針對(duì)不同類型的老舊小區(qū)，政策采取了靈活的標(biāo)準(zhǔn)和要求：對(duì)于正常改造項(xiàng)目，需符合現(xiàn)行規(guī)劃技術(shù)規(guī)范；對(duì)于確有困難的改造項(xiàng)目，則在保障公共安全的前提下，對(duì)建筑間距、建筑退距、日照標(biāo)準(zhǔn)、綠地率等技術(shù)指標(biāo)采取“不低于現(xiàn)狀條件”的底線標(biāo)準(zhǔn)。這種差異化的管理策略避免了“一刀切”帶來的執(zhí)行阻力，增強(qiáng)了政策的適應(yīng)性和可操作性。岳陽市政策明確規(guī)定，對(duì)建筑密度、機(jī)動(dòng)車停車位等無法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的情形，可通過技術(shù)措施以不低于現(xiàn)狀條件為底線進(jìn)行更新。

產(chǎn)權(quán)登記制度的創(chuàng)新解決了居民最關(guān)心的產(chǎn)權(quán)問題。針對(duì)改造后的不動(dòng)產(chǎn)登記，政策明確了一系列便利化規(guī)定：拆除重建的老舊小區(qū)改造后，可憑借合法的規(guī)劃、土地供應(yīng)和建設(shè)手續(xù)，以及地價(jià)款補(bǔ)繳單據(jù)和權(quán)利劃分協(xié)議等及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。特別是對(duì)于新增面積的產(chǎn)權(quán)處理，廈門市政策做出了細(xì)致規(guī)定——增設(shè)電梯、公共配套設(shè)施等增加的建筑面積由全體業(yè)主共有，不需要補(bǔ)交土地價(jià)款；原有住宅按套擴(kuò)面的部分需補(bǔ)交土地價(jià)款，但可延至產(chǎn)權(quán)過戶時(shí)補(bǔ)繳。這種靈活的產(chǎn)權(quán)政策既維護(hù)了國家土地權(quán)益，又充分考慮了居民的實(shí)際承受能力。

資金籌措機(jī)制的多元化設(shè)計(jì)突破了改造項(xiàng)目的財(cái)務(wù)瓶頸。各地政策普遍建立了“居民出一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、政策減一點(diǎn)”的多元資金籌措模式。具體包括：(1)允許居民按規(guī)定提取住房公積金、使用專項(xiàng)維修資金、申請(qǐng)住房公積金組合貸款等；(2)財(cái)政資金扶持，包括行政事業(yè)性收費(fèi)減免、稅收優(yōu)惠和直接補(bǔ)助，如岳陽規(guī)定改造項(xiàng)目涉及的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)一律減半，水電燃?xì)獾裙芫€工程按成本價(jià)一次性收費(fèi)；(3)通過增容擴(kuò)面創(chuàng)造價(jià)值增量，用于項(xiàng)目資金平衡，如廈門允許增加20%建筑面積，其中部分可用于居民套內(nèi)擴(kuò)面，形成資金籌措來源。

社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新是政策成功的重要保障。針對(duì)自主更新中面臨的集體行動(dòng)難題，各地探索出了一系列社區(qū)治理創(chuàng)新：廈門市要求自主更新應(yīng)經(jīng)全體改造房屋所有權(quán)人書面同意，并鼓勵(lì)成立自主更新委員會(huì)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施；北京市推行責(zé)任規(guī)劃師制度，為社區(qū)改造提供專業(yè)技術(shù)支持；杭州市探索“微更新備案清單”制度，簡(jiǎn)化居民自主改造的審批程序。這些創(chuàng)新舉措將民主協(xié)商、專業(yè)指導(dǎo)和行政支持有機(jī)結(jié)合，為居民自主更新提供了制度保障。

公共服務(wù)短板補(bǔ)強(qiáng)體現(xiàn)了改造工作的民生導(dǎo)向。與早期老舊小區(qū)改造側(cè)重外立面翻新不同，新政策特別強(qiáng)調(diào)補(bǔ)足養(yǎng)老托育、社區(qū)助餐、公共停車、充電裝置等公共服務(wù)設(shè)施短板。自然資源部明確要求，改造中應(yīng)梳理老舊小區(qū)內(nèi)及周邊的存量空間資源資產(chǎn)，了解居民需求期盼和現(xiàn)實(shí)困難，重點(diǎn)完善公共服務(wù)設(shè)施。廈門市政策將可增加的20%建筑面積中的一半（即10%）明確用于加裝電梯和建設(shè)公共服務(wù)及配套設(shè)施，確保改造后的社區(qū)功能得到實(shí)質(zhì)提升。這種以民生需求為導(dǎo)向的改造理念，真正體現(xiàn)了“人民城市為人民”的政策宗旨。

這些政策亮點(diǎn)共同構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)、靈活、務(wù)實(shí)的老舊住房更新政策體系，既解決了當(dāng)前改造工作中的現(xiàn)實(shí)困難，也為建立長效的城市更新機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。隨著這些創(chuàng)新政策的落地實(shí)施，我國老舊小區(qū)改造工作有望從“政府單邊推動(dòng)”轉(zhuǎn)向“多元主體協(xié)同”，從“表面整治”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”，從“運(yùn)動(dòng)式改造”轉(zhuǎn)向“可持續(xù)更新”。

隨著政策體系的不斷完善和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的持續(xù)積累，老舊住房自主更新與原拆原建有望成為我國城市更新的主流模式之一，不僅改善億萬居民的居住條件，也將推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)民生改善與城市發(fā)展的雙贏。