全國(guó)人大常委會(huì)今年內(nèi)第二次公布的《漁業(yè)法》修訂草案，加入了維護(hù)漁民社會(huì)保障權(quán)益的條文。在加強(qiáng)漁業(yè)資源管理下，漁民和專家認(rèn)為漁民權(quán)益得到重視了嗎？

漁民在上海淀山湖漁業(yè)節(jié)上作業(yè)。目前，中國(guó)《漁業(yè)法》正在修訂，以應(yīng)對(duì)過(guò)度捕撈，并推動(dòng)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。圖片來(lái)源：Imago / Alamy

中國(guó)正在修訂與漁民生計(jì)息息相關(guān)的《漁業(yè)法》。上月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了最新修訂草案，并完成了公開(kāi)意見(jiàn)征求。

這次《漁業(yè)法》大修是要加強(qiáng)保護(hù)漁業(yè)資源，從而促進(jìn)漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)比今年初公布的修訂草案，新一版“二次審議稿”就禁漁期和漁具使用等多項(xiàng)漁業(yè)資源保護(hù)規(guī)范，有所更變。

草案出臺(tái)后，漁民繼續(xù)成為關(guān)注焦點(diǎn)。隨著資源保護(hù)越來(lái)越被重視，昔日過(guò)載的捕撈作業(yè)被逐步淘汰，漁民面臨的捕撈規(guī)范增加。另外，不少漁民在“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”的大潮下無(wú)奈退捕。如何處理其生計(jì)問(wèn)題，成為了有效漁業(yè)管理不可忽視的一環(huán)。

“保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益”也是立法目的之一；平衡漁業(yè)資源保護(hù)與漁民生計(jì)成為關(guān)注焦點(diǎn)，各方熱議法律溫度。就此，對(duì)話地球與漁民、專家一同探討了《漁業(yè)法》修訂下的漁民權(quán)益與未來(lái)出路。

漁民權(quán)益有限回應(yīng)

新草案比起上一版，加入了保障漁民權(quán)益的條文，要求“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定做好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，依法維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)益”。

但除此以外，草案就“漁民”著墨不多。中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)向?qū)υ挼厍蚪忉專骸爱?dāng)前漁業(yè)法修訂的思路是以優(yōu)化行政管理為主。40年前出臺(tái)的現(xiàn)行《漁業(yè)法》已遠(yuǎn)不適用于當(dāng)前漁業(yè)管理，處罰也相對(duì)較輕，起不到制止違法行為的作用。此次修訂主要想加強(qiáng)對(duì)整個(gè)漁業(yè)生態(tài)的監(jiān)督、管理和執(zhí)法，雖然也有涉及漁民及其權(quán)益的維護(hù)，但漁民不是立法重點(diǎn)?！?/p>

修改部分捕撈法規(guī)

新草案明確了一些捕撈管理法規(guī)。草案提出政府需要根據(jù)“科學(xué)論證”、漁業(yè)資源狀況等因素 “設(shè)立并公布禁漁區(qū)、禁漁期，明確禁漁的區(qū)域范圍、起止時(shí)間和禁止作業(yè)類型等，并加強(qiáng)宣傳教育”。

漁具管理也是修法的重點(diǎn)之一。上一版草案提出采用稱為“漁具準(zhǔn)用目錄制度”的白名單做法，禁止生產(chǎn)、銷售和使用未列入授權(quán)清單的任何漁具。新草案未再提及準(zhǔn)用目錄，而是沿用黑名單制度，禁止制造、銷售、使用禁用漁具目錄上的漁具，并支持使用“推薦漁具目錄”上的漁具。

而在無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書(shū)、無(wú)船籍港的涉漁“三無(wú)”船舶問(wèn)題上，新草案沿襲上一版，明確禁止這些船舶從事捕撈作業(yè)，或任何人向它提供服務(wù)。

漁民減產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的困難與扶助

漁民面對(duì)漁業(yè)管理規(guī)范，難免要改變作業(yè)模式，甚至放棄作業(yè)。新修訂草案沒(méi)有提及太多補(bǔ)償規(guī)定，僅規(guī)定政府在變更或者撤回養(yǎng)殖證時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予蒙受財(cái)產(chǎn)損失者公平、合理的補(bǔ)償。

縱然有關(guān)內(nèi)容在草案的體現(xiàn)不多，但地方政府發(fā)放的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一直存在。

上世紀(jì)八十年代，漁業(yè)資源衰退，政府開(kāi)始對(duì)船、人、網(wǎng)有所約束。為了減少船只數(shù)目，地方政府積極通過(guò)贖買船號(hào)等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式，鼓勵(lì)漁民退捕上岸。

另外，中國(guó)自1995年起實(shí)施全面的伏季休漁制度，即修法草案中提到的“禁漁期”。目前，中國(guó)的休漁時(shí)間為三個(gè)半月至四個(gè)半月，涉及捕撈漁船超10萬(wàn)艘，休漁漁民達(dá)上百萬(wàn)人。

正值一年一度的休漁期，眾多漁船停靠在天津港口邊上。自1995年以來(lái)，每年夏天都會(huì)實(shí)施這一禁令，影響到數(shù)十萬(wàn)名漁業(yè)工人。圖片來(lái)源：Alamy / Imaginechina Limited

為緩解漁民因休漁而收入下降的情況，政府向漁民發(fā)放“海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼”，其一部分是針對(duì)伏季休漁制度，二是針對(duì)海洋動(dòng)物保護(hù)、進(jìn)出港報(bào)告規(guī)定等“負(fù)責(zé)任捕撈制度措施”。

一輩子靠海吃海的60歲天津漁民劉翠波說(shuō)，休漁期4個(gè)月內(nèi)限制捕撈，收入銳減，依靠國(guó)家補(bǔ)貼，加上常規(guī)時(shí)期的漁獲收入，能在全年范圍找到平衡。劉翠波表示：“隨著各種管理越來(lái)越嚴(yán)，沒(méi)有補(bǔ)貼很難生存。”

至于為何這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未有納入草案，王燦發(fā)教授解釋，“這部分內(nèi)容在法律中只能做原則性規(guī)定，目前只有變更和撤回養(yǎng)殖證一條涉及補(bǔ)償。對(duì)特定時(shí)期、非經(jīng)常性或地域性補(bǔ)貼，法律中很難有統(tǒng)一規(guī)定，以政策調(diào)整為主。”

休閑漁業(yè)機(jī)制尚不完善

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償雖然能緩解短期壓力，卻無(wú)法替代穩(wěn)定、可持續(xù)的生活來(lái)源。

漁民劉翠波介紹，在補(bǔ)償之外，漁船導(dǎo)航、防火、放毒、救生設(shè)備都是國(guó)家扶持配置，意外保險(xiǎn)國(guó)家也有補(bǔ)助。即便如此，在漁業(yè)資源衰退下，他還是感受到了生存壓力，在考慮轉(zhuǎn)行?！稗D(zhuǎn)型漁民面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，要致富卻致貧。”他告訴對(duì)話地球。

從事休閑漁業(yè)，帶領(lǐng)游客體驗(yàn)漁業(yè)與漁村生活，被視為是漁民退捕后的主要可能之一。而《漁業(yè)法》就此涉及不多；新草案表示，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)需要制定休閑漁業(yè)管理辦法。

劉翠波說(shuō)：“草案中休閑漁業(yè)被邊緣化，涉及是否允許開(kāi)展的內(nèi)容很少，都由各省市自行決定。”

現(xiàn)時(shí)各地對(duì)休漁期政策執(zhí)行和監(jiān)管并不一致。有的海區(qū)休漁期允許旅游觀光船出海打魚(yú)，而有的以打擊非法捕撈為主，不允許休閑漁業(yè)漁船展示性捕撈撒網(wǎng)。

劉翠波介紹，由于當(dāng)?shù)匦轁O期時(shí)不允許休閑漁業(yè)從事展示性捕撈，適合休閑漁業(yè)全面運(yùn)營(yíng)的僅有九月窗口期。這個(gè)時(shí)間秋季風(fēng)增多，有時(shí)連船舶維護(hù)費(fèi)都掙不上。為了彌補(bǔ)收益，有的休閑漁船甚至開(kāi)展海葬業(yè)務(wù)。

據(jù)業(yè)內(nèi)知情人士介紹，海南的休閑漁船指標(biāo)發(fā)放已下放至市縣，明確休閑漁船的規(guī)格與申請(qǐng)條件，但是申請(qǐng)使用的并不多。他解釋，由于漁民尚未摸索到盈利模式，“至少在海南，（休閑漁業(yè)）體量并不大，還沒(méi)有繁榮發(fā)展起來(lái)?！?/p>

海南熱帶海洋學(xué)院海洋漁業(yè)副教授童玉和表示，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)去向太少，休閑漁業(yè)作為轉(zhuǎn)產(chǎn)重點(diǎn)政策，應(yīng)盡快破除當(dāng)下的政策束縛，放寬休閑漁船的經(jīng)營(yíng)主體許可和經(jīng)營(yíng)海域范圍，能夠參與休閑漁業(yè)的漁民數(shù)量和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益才能顯著增加。至于轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持政策，他表示措施應(yīng)具有持續(xù)性，直到完全勝任新的崗位，而不是短期培訓(xùn)。

休閑漁業(yè)大規(guī)模發(fā)展后，對(duì)漁業(yè)資源的生態(tài)壓力讓保護(hù)人士擔(dān)憂。王松林認(rèn)為，“休閑漁業(yè)不一定就比商業(yè)捕撈的破壞更小”。海研會(huì)在本次修訂中，提交了“對(duì)于產(chǎn)量可觀的休閑垂釣活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)捕撈許可證并統(tǒng)計(jì)漁獲信息”的建議。

非法捕撈防不勝防

一部分上岸的漁民未能成功過(guò)渡到其他謀生路徑，會(huì)選擇重操舊業(yè)。在當(dāng)前的政策框架下，失海漁民缺乏合法“回流”路徑，不乏有人鋌而走險(xiǎn)，開(kāi)著“三無(wú)船”在海里打游擊，甚至駕駛快艇違法搶奪漁獲。

“三無(wú)船”的漁民和部分證件不全的捕撈作業(yè)者，很難享受到各項(xiàng)漁業(yè)補(bǔ)貼，通常因生計(jì)壓力或利益驅(qū)使，更易發(fā)生休漁期偷捕、使用禁用網(wǎng)具等非法捕撈行為，加劇了掠奪式捕撈現(xiàn)象。

而這最終也影響了漁民合法利用漁業(yè)資源。有讀者在對(duì)話地球的相關(guān)文章下留言反映，“三無(wú)”漁船的猖獗，嚴(yán)重影響自己的正常作業(yè)。

劉翠波說(shuō)，他所在的北方沿海地區(qū)，基于嚴(yán)格的管控政策，目前木質(zhì)三無(wú)船已經(jīng)很少見(jiàn)，但快艇泛濫和違法使用問(wèn)題嚴(yán)重。

他說(shuō)：“在漁業(yè)生產(chǎn)季節(jié)，快艇靠盜搶漁民漁具獲取漁獲物，還直接擾亂正常的漁業(yè)生產(chǎn)。他們速度快，選擇定置性漁網(wǎng)下手，哪里漁獲多，就去哪里盜搶?！彼ㄗh，強(qiáng)制要求快艇安裝不可拆卸的可跟蹤定位系統(tǒng)，便于監(jiān)管識(shí)別，這也是目前治理三無(wú)漁船等主要手段。

因?yàn)檫@部分人群在當(dāng)初退捕時(shí)已享受到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與政策紅利，重新“回流”時(shí)并不受歡迎。王松林建議采用社會(huì)救濟(jì)的方式進(jìn)行幫扶，“當(dāng)前的漁業(yè)資源不足以支撐大體量漁業(yè)人群，允許其回到漁場(chǎng)與一直堅(jiān)守的合法漁民搶奪漁業(yè)資源，這也是對(duì)絕大多數(shù)漁民群體的不公平?！?/p>

漁業(yè)社區(qū)共同管理

專家指出，執(zhí)法者與漁民進(jìn)行社區(qū)共治，監(jiān)督違規(guī)行為，或會(huì)是平衡漁業(yè)資源保護(hù)與漁民權(quán)益的好方法。

王松林表示，漁政當(dāng)局可以考慮賦能當(dāng)?shù)貪O業(yè)社區(qū)形成合作社，監(jiān)督自身和從事非法作業(yè)的同行，“比單純依賴海警更為有效”。

而社區(qū)參與的前提是海洋資源確權(quán)。王松林解釋，目前我國(guó)絕大多數(shù)海域的漁業(yè)資源仍屬于公域管理；如果法律可明確，不同海域的洄游性種群屬于哪些合法捕撈人群，漁民便有動(dòng)機(jī)參與可持續(xù)捕撈。一些近海漁業(yè)社區(qū)已實(shí)踐這共治模式，并取得積極的效果。

王松林表示，海研會(huì)暫未在修訂草案的前提下作出相關(guān)建議，但期待日后開(kāi)始項(xiàng)目試點(diǎn)。

“激發(fā)漁民的責(zé)任意識(shí)，前提來(lái)自于權(quán)屬關(guān)系”，以上相關(guān)人士也表示，“當(dāng)漁民認(rèn)為對(duì)身邊海域存在權(quán)屬關(guān)系、利益相關(guān)時(shí)，才有保護(hù)的動(dòng)力?！?/p>