被征收人提起的執(zhí)行異議之訴研究

——以《關(guān)于審理執(zhí)行異議之訴案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十八條為中心

2025年7月23日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理執(zhí)行異議之訴案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋〔2025〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行異議之訴解釋》）。其中，第十八條規(guī)定了被征收人提起的案外人執(zhí)行異議之訴。相比該解釋規(guī)定的其他類型不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際權(quán)利人異議之訴，關(guān)于被征收人提起的案外人執(zhí)行異議之訴的研究尚不充分。如何理解和適用《執(zhí)行異議之訴解釋》第十八條，需要進(jìn)一步分析和厘清。為此，筆者首先回顧被征收人執(zhí)行異議之訴的歷史發(fā)展和以民事程序加以保護(hù)的正當(dāng)性，隨后分析被征收人權(quán)利的實(shí)體性質(zhì)以及應(yīng)居于何種順位，最后具體分析被征收人權(quán)利的成立要件。

一、被征收人權(quán)利的發(fā)展歷史與以案外人執(zhí)行異議之訴救濟(jì)的正當(dāng)性

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，房屋征收是一類常見(jiàn)現(xiàn)象，牽連利益廣泛復(fù)雜。與一般的房屋買賣相比，房屋征收的特殊之處在于，這種交易形式并非完全處于私法秩序之中的純粹民事行為，而是行政權(quán)力介入下的“以房換房”，事關(guān)行政權(quán)與政府公信力。并且，因被征收的房屋一般系被征收人的直接住房，若征收房屋被強(qiáng)制執(zhí)行，會(huì)直接導(dǎo)致被征收人無(wú)房可住，直接影響其生存權(quán)、居住權(quán)等基本權(quán)利。因此，在涉房地產(chǎn)案外人執(zhí)行異議之訴中，被征收人提起的案外人執(zhí)行異議之訴頗為特殊，對(duì)被征收人的實(shí)物補(bǔ)償權(quán)的強(qiáng)保護(hù)也最為突出。

在2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第305號(hào)，已失效）以營(yíng)利性房地產(chǎn)企業(yè)為“拆遷人”直接與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的征收體制之下，2003年公布的《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2003〕7號(hào)）第七條對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)“一房二賣”時(shí)被拆遷人優(yōu)先于另一買受人作出規(guī)定，由此確定了被拆遷人權(quán)利優(yōu)先于一般債權(quán)的規(guī)則，可作為相關(guān)案外人執(zhí)行異議之訴糾紛的處理依據(jù)。不過(guò)，2011年公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)）為規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，不再允許營(yíng)利性房地產(chǎn)企業(yè)直接負(fù)責(zé)征收工作，而是改由政府房屋征收部門負(fù)責(zé)。根據(jù)該條例第二十五條，因征收而簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議，締約主體應(yīng)為房屋征收部門與被征收人，性質(zhì)上屬于行政協(xié)議。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》強(qiáng)化了征收及征收補(bǔ)償協(xié)議的公法屬性，改變了征收法律關(guān)系的主體。因此，在《執(zhí)行異議之訴解釋》起草論證過(guò)程中，很多意見(jiàn)認(rèn)為，被征收人與征收負(fù)責(zé)部門之間成立行政法律關(guān)系，民事立法未規(guī)定此類權(quán)利，司法解釋不應(yīng)賦予被征收人優(yōu)先地位和制定民事糾紛解決路徑，而應(yīng)按照行政法律關(guān)系尋求救濟(jì)。受到這種意見(jiàn)的影響，2020年《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》修改時(shí)，刪去了原第七條的規(guī)定。近期，在關(guān)于案外人執(zhí)行異議之訴司法解釋制定的探討中，是否可將被征收人權(quán)利置于案外人執(zhí)行異議之訴這種民事程序中予以保護(hù)，也存在一定爭(zhēng)議。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，可通過(guò)案外人執(zhí)行異議之訴進(jìn)行處理，《執(zhí)行異議之訴解釋》第十八條具有充分的正當(dāng)性。原因在于，在征收實(shí)踐過(guò)程中，房屋征收部門并不具備建房能力，一般委托房屋征收實(shí)施單位實(shí)際處理征收工作。而房屋征收實(shí)施單位的性質(zhì)和在征收中承擔(dān)的實(shí)際工作也較為多樣。一部分房屋征收實(shí)施單位是下級(jí)政府部門、事業(yè)單位等，但其本身亦不具備建房能力，因房屋承建的資金技術(shù)要求較高，多數(shù)情況下，這些征收實(shí)施單位最多負(fù)責(zé)實(shí)施拆遷，并不負(fù)責(zé)施工建房，施工建房另由征收實(shí)施單位發(fā)包給施工建房的房企負(fù)責(zé)，二者間訂立民事合同性質(zhì)的建筑工程承包合同。另一部分房屋征收實(shí)施單位本身就是房企，因《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第五條雖規(guī)定“房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的”，但對(duì)此的解釋，一般認(rèn)為僅要求房屋征收實(shí)施單位接受特定建設(shè)工程不以營(yíng)利為目的即可，不嚴(yán)格要求該單位為非營(yíng)利法人。因此，被征收人提起的案外人執(zhí)行之訴中，被執(zhí)行人是施工建房單位（置換房被初始登記在施工單位名下），并非行政機(jī)關(guān)。被征收人提起的案外人執(zhí)行異議之訴，本質(zhì)上是施工建房的房企的債權(quán)人與被征收人之間的權(quán)利優(yōu)先順位爭(zhēng)議，訴訟所涉及的當(dāng)事人屬于平等主體，訟爭(zhēng)對(duì)象是房產(chǎn)的所有權(quán)，可納入案外人執(zhí)行異議之訴制度當(dāng)中。

二、被征收人權(quán)利的性質(zhì)和優(yōu)先順位

以民事程序性質(zhì)的案外人執(zhí)行異議之訴保護(hù)被征收人權(quán)利，需要明確被征收人所享有的實(shí)體權(quán)利屬于何種性質(zhì)。結(jié)合案外人執(zhí)行異議之訴解決執(zhí)行標(biāo)的上多項(xiàng)實(shí)體權(quán)利優(yōu)先受償順序的制度目的，還有必要明確被征收人的實(shí)體權(quán)利是否具有優(yōu)先性，以及居于何種受償順位。

對(duì)此，曾有反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，因案涉房產(chǎn)尚未被轉(zhuǎn)移至被征收人名下，被征收人尚不享有房屋的物權(quán)，只能是債權(quán)。根據(jù)債權(quán)平等原則，不具有優(yōu)先性。

但《執(zhí)行異議之訴解釋》第十八條提出，被征收人的權(quán)利可以排除建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)、抵押權(quán)以及其他債權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行。其實(shí)質(zhì)合理性在于，我國(guó)農(nóng)村拆遷、城市更新等房屋征收的社會(huì)語(yǔ)境下，被征收人的實(shí)物補(bǔ)償權(quán)利具有特殊性，值得優(yōu)先保護(hù)。一方面，與商品房消費(fèi)者類似，被征收人取得房產(chǎn)的目的一般是生活居住需要，有生存權(quán)保障性質(zhì)，故而從權(quán)利位階上看，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于一般債權(quán)而取得優(yōu)先地位。另一方面，被征收人的房產(chǎn)置換，源自政府的統(tǒng)一規(guī)劃與政策要求，若在案外人執(zhí)行異議之訴中被征收人的權(quán)利期待落空，最終仍需由政府部門協(xié)調(diào)解決。從維護(hù)征收行為公信力的角度，也應(yīng)優(yōu)先為被征收人提供保護(hù)。

對(duì)于被征收人實(shí)物補(bǔ)償?shù)膶?shí)體權(quán)利性質(zhì)，在《執(zhí)行異議之訴解釋》施行前，司法實(shí)踐中也不將之視為債權(quán)，而是類推適用《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行異議復(fù)議規(guī)定》）第二十九條的規(guī)定，認(rèn)為被征收人權(quán)利類似于消費(fèi)購(gòu)房人的權(quán)利，屬于物權(quán)期待權(quán)。物權(quán)期待權(quán)是指因已符合部分權(quán)利取得的要件，而可以合理期待未來(lái)可以取得完整所有權(quán)的權(quán)利。此類權(quán)利之所以在“物債二分”的基本民法體系下被創(chuàng)設(shè)，正是出于生存權(quán)保障等立法目的，對(duì)一些不具備完整物權(quán)特征的權(quán)利參照物權(quán)進(jìn)行專門保護(hù)，這部分權(quán)利在性質(zhì)上接近于物權(quán)（而非債權(quán)），可具備排除執(zhí)行且優(yōu)于一般債權(quán)的效力。具體到被征收人權(quán)利上，盡管被征收人尚不滿足對(duì)房屋享有物權(quán)的登記要件，但用于產(chǎn)權(quán)置換的房屋目的一般為居?。ㄔS多置換房是限制上市交易的經(jīng)濟(jì)適用房），且被征收人依照約定履行了原房屋的產(chǎn)權(quán)交付手續(xù)，應(yīng)視為已履行了全部?jī)r(jià)款支付義務(wù)，對(duì)“以房易房”具有合理的交易期待。因此，被征收人對(duì)案涉房產(chǎn)享有的實(shí)體權(quán)利應(yīng)界定為物權(quán)期待權(quán)。

需指出的是，我國(guó)的物權(quán)期待權(quán)體系也較為復(fù)雜，將被征收人權(quán)利界定為物權(quán)期待權(quán)，可以為被征收人取得優(yōu)先于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、一般債權(quán)的優(yōu)先順位提供依據(jù)，但若《執(zhí)行異議之訴解釋》第十一條規(guī)定的消費(fèi)者購(gòu)房人等其他物權(quán)期待權(quán)人與被征收人出現(xiàn)權(quán)利沖突，何者應(yīng)更加優(yōu)先，還存在疑問(wèn)。對(duì)此，實(shí)務(wù)上長(zhǎng)期以來(lái)支持被征收人權(quán)利優(yōu)先于消費(fèi)購(gòu)房人權(quán)利等其他物權(quán)期待權(quán)，原因在于，在實(shí)質(zhì)考量上，除了各類物權(quán)期待權(quán)通用的生存權(quán)保護(hù)等原理，被征收人權(quán)利另外涉及行政權(quán)的公信力，相較而言更值得優(yōu)先保護(hù)。

三、案外人執(zhí)行異議之訴中被征收人權(quán)利的成立要件

由于目前缺少專門規(guī)定，《執(zhí)行異議之訴解釋》發(fā)布前的司法實(shí)踐中，對(duì)被征收人權(quán)利的構(gòu)成要件，一般類推適用《執(zhí)行異議復(fù)議規(guī)定》第二十九條關(guān)于消費(fèi)購(gòu)房人權(quán)利的權(quán)利成立要件，包括在法院查封之前已簽訂合法有效的書面買賣合同、所購(gòu)商品房系用于居住且買受人名下無(wú)其他用于居住的房屋、已支付的價(jià)款超過(guò)合同約定總價(jià)款的百分之五十。但是，這些要件與被征收人權(quán)利并不匹配，征收補(bǔ)償協(xié)議與買賣合同的性質(zhì)存在差異，被征收家庭可能以一套居住三代家庭成員的大型自建房產(chǎn)換取多套小型置換房用于居住，且征收中也不存在對(duì)價(jià)支付比例問(wèn)題。因此，《執(zhí)行異議之訴解釋》第十八條專門重新確定了被征收人權(quán)利的成立要件，具體可包括以下兩項(xiàng)內(nèi)容：

1.人民法院查封前，案外人應(yīng)當(dāng)已經(jīng)與房屋征收部門、房屋征收實(shí)施單位依法簽訂征收補(bǔ)償性質(zhì)的協(xié)議。對(duì)于此要件，在審查認(rèn)定中應(yīng)注意審查兩點(diǎn)內(nèi)容。

第一，要注意征收補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)合法有效，特別是要注意被征收人、征收人的身份是否真實(shí)。常見(jiàn)的不真實(shí)情況，例如，征收補(bǔ)償協(xié)議基于偽造的事實(shí)而簽訂，被征收房屋“名實(shí)不符”導(dǎo)致不具備征收資格的自然人被認(rèn)定為被補(bǔ)償主體，征收協(xié)議涉及無(wú)權(quán)處分等。需說(shuō)明的是，若申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)行政征收補(bǔ)償協(xié)議的合法性存在異議，則根據(jù)行政訴訟法第十二條的規(guī)定，征收補(bǔ)償協(xié)議的合法性本身屬于行政訴訟的審理范圍，不應(yīng)由民事訴訟性質(zhì)的案外人執(zhí)行異議之訴處理，案件為“行民交叉”性質(zhì)的程序。行民交叉問(wèn)題的處置程序在實(shí)踐中爭(zhēng)議極大，筆者認(rèn)為，此行政征收補(bǔ)償協(xié)議的合法性系案外人執(zhí)行異議之訴的先決問(wèn)題，根據(jù)民事訴訟法第一百五十三條關(guān)于“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”應(yīng)當(dāng)中止審理的規(guī)定，應(yīng)暫時(shí)中止案外人執(zhí)行異議之訴的審理。因案外人執(zhí)行異議之訴的審理期間可產(chǎn)生暫時(shí)中止對(duì)案涉房產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的效力，發(fā)揮對(duì)案外人的臨時(shí)性救濟(jì)功能，此時(shí)不應(yīng)暫時(shí)駁回案外人執(zhí)行異議之訴的起訴。否則，在征收協(xié)議行政訴訟審理期間，申請(qǐng)執(zhí)行人即有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行交付房產(chǎn)和辦理房產(chǎn)權(quán)屬登記，從而取得對(duì)房產(chǎn)的物權(quán)登記和占有，嗣后若征收協(xié)議合法有效，再行執(zhí)行回轉(zhuǎn)的成本將過(guò)高，不利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

第二，要注意征收補(bǔ)償協(xié)議的訂立時(shí)間點(diǎn)在法院查封案涉房產(chǎn)之前。之所以要求征收補(bǔ)償協(xié)議訂立在查封之前，是因?yàn)楦鶕?jù)執(zhí)行查封的相對(duì)效力，被執(zhí)行人在執(zhí)行標(biāo)的被查封后對(duì)外處分該財(cái)產(chǎn)的法律行為相對(duì)于查封人無(wú)效，其依據(jù)在于處分被查封之物有較大的逃避執(zhí)行嫌疑，而且查封具有公法上的公示公信效力，涉及申請(qǐng)執(zhí)行人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)和執(zhí)行秩序的權(quán)威性。

2.用于征收補(bǔ)償?shù)牟粍?dòng)產(chǎn)的位置應(yīng)明確、特定。此為征收房產(chǎn)的特定化要件。被征收人對(duì)案涉不動(dòng)產(chǎn)享有的權(quán)利是基于行政征收協(xié)議的物權(quán)期待權(quán)，此類物權(quán)期待權(quán)系被征收人對(duì)動(dòng)遷房產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)，因此被賦予接近于物權(quán)的優(yōu)先性，其效力的強(qiáng)勢(shì)性甚至優(yōu)于消費(fèi)購(gòu)房人權(quán)利。但也因此種物權(quán)期待權(quán)在效力上的特殊性，其所指向的對(duì)象不能過(guò)于泛化，不可直接拘束義務(wù)人的所有責(zé)任財(cái)產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)具體明確為特定房產(chǎn)，被征收人僅可對(duì)用途、位置、面積特定的不動(dòng)產(chǎn)享有該特殊的優(yōu)先權(quán)。若征收協(xié)議尚未就被征收人的置換房產(chǎn)作以特定化，則在法院查封前其對(duì)執(zhí)行標(biāo)的不成立物權(quán)期待權(quán)，不可對(duì)抗申請(qǐng)執(zhí)行人的執(zhí)行申請(qǐng)。

來(lái)源： 山東高法

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