羅志恒、孫文婷、盛中明（羅志恒系粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事）

摘要

近年來，提振居民消費(fèi)已成為我國擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長的重點(diǎn)，解決消費(fèi)不足的問題從根本上要解決消費(fèi)能力、消費(fèi)意愿、供給質(zhì)量、時(shí)間約束等，分別對應(yīng)居民收入、社會保障、供給體系和假期制度等問題。本文在前期報(bào)告《大力發(fā)展服務(wù)消費(fèi)：現(xiàn)狀、癥結(jié)與對策建議》《消費(fèi)要有“錢”亦有“閑”：優(yōu)化假期制度的必要性與建議》《財(cái)政如何提振消費(fèi)》的基礎(chǔ)上，研究社會保障體系重要組成部分的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，以期讓居民養(yǎng)老更加有底、敢于消費(fèi)，進(jìn)而提振消費(fèi)。

經(jīng)過長期建設(shè)和發(fā)展，我國社會保障體系取得長足進(jìn)步，持續(xù)滿足人民對美好生活的需要，但是與居民期待比仍有差距。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保障體系面臨保障水平偏低、不同群體和地區(qū)差異較大、可持續(xù)性有待加強(qiáng)、統(tǒng)籌層次偏低等問題，這在一定程度上制約了消費(fèi)能力和意愿。因此完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，既是加強(qiáng)民生保障的應(yīng)有之義，也是提振消費(fèi)的重要抓手。

一、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系概述：覆蓋群體穩(wěn)步擴(kuò)大、待遇水平逐年提升，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金雙軌并行

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為養(yǎng)老保障體系的第一支柱，承擔(dān)養(yǎng)老托底責(zé)任，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率已達(dá)95%；待遇水平逐年提升。但是城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民是雙軌并行的。其中：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面向城鎮(zhèn)就業(yè)人員，由用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)，養(yǎng)老待遇與繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限密切相關(guān)；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則面向未參加職工保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)村居民，雖然領(lǐng)取的養(yǎng)老金部分來自個(gè)人繳納，但在實(shí)踐中主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行，“保險(xiǎn)”屬性較弱、“福利”屬性較強(qiáng)。

二、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系仍待解決的問題

一是保障水平仍顯不足，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平偏低，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金待遇/退休前工資水平）有所下降。2024年，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人月均養(yǎng)老金僅246元（2023年為223元），低于全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)（約594元/月）；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率近年來降至52%。

二是均等化程度不高，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休職工和城鄉(xiāng)居民三大群體的養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇差距較大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金省際差距較大。其一，不同群體之間養(yǎng)老金待遇差距較大。2023年機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休職工月均養(yǎng)老金分別為6243元和3271元，分別是城鄉(xiāng)居民（223元）的28倍和15倍。其二，不同群體養(yǎng)老金中財(cái)政補(bǔ)貼差異較大，2023年機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工月均養(yǎng)老金中享受的財(cái)政補(bǔ)貼分別為2265元、537元，分別是城鄉(xiāng)居民（183元）的12倍和3倍。其三，區(qū)域間城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金差異較大。2023年上海和北京城鄉(xiāng)居民人均月度養(yǎng)老金分別為1651和1484元，而有26個(gè)省份不足300元。

三是可持續(xù)性有待提高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對財(cái)政補(bǔ)貼較為依賴。2023年財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼達(dá)1.8萬億元，占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的比重約26%。

四是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌級次不高，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌步伐有待加快。當(dāng)前統(tǒng)籌層次偏低，使得人口流出地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡壓力加大，加重其財(cái)政壓力。

三、政策建議：推動(dòng)“國資-財(cái)政-社保”聯(lián)動(dòng)改革，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇；縮小不同群體間財(cái)政補(bǔ)貼差距；穩(wěn)定職工養(yǎng)老繳費(fèi)基礎(chǔ)，增強(qiáng)可持續(xù)性；加快推進(jìn)全國統(tǒng)籌

一是推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革，提高國有資本收益上繳財(cái)政規(guī)模，專項(xiàng)用于逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇至農(nóng)村低保水平。如果將城鄉(xiāng)居民月均養(yǎng)老金水平（246元）逐步提高到全國農(nóng)村月均低保水平（約600元），則每年增量資金需求近8000億元。可考慮推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革，加大國有資本收益上繳財(cái)政力度再專項(xiàng)補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金。這既符合國有資產(chǎn)全民所有的特性，也不會增加額外財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是分階段逐步縮小財(cái)政對不同群體的補(bǔ)貼差距，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼對不同群體一視同仁，不同群體的養(yǎng)老金差異主要體現(xiàn)在自身繳費(fèi)水平差異上。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)接近于具有社會福利屬性的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，財(cái)政對其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到保障基本生活的水平。而職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度，更應(yīng)體現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)與領(lǐng)取權(quán)益對等的保險(xiǎn)屬性，應(yīng)注重繳費(fèi)貢獻(xiàn)與待遇水平的合理匹配，實(shí)現(xiàn)收支的動(dòng)態(tài)平衡。

三是下調(diào)名義繳費(fèi)率的同時(shí)規(guī)范企業(yè)繳費(fèi)，穩(wěn)定職工養(yǎng)老的繳費(fèi)收入基礎(chǔ)，增強(qiáng)可持續(xù)性。一方面，當(dāng)前24%（企業(yè)16%+個(gè)人8%）的法定名義繳費(fèi)率較高，影響企業(yè)繳費(fèi)意愿，規(guī)范化繳費(fèi)的企業(yè)占比不高，可適度降低名義繳費(fèi)率，同時(shí)做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，提高實(shí)際征繳效率。另一方面，各地應(yīng)規(guī)范繳費(fèi)，慎重出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)緩繳、免繳政策，在疫情等特殊時(shí)期可由財(cái)政為特定企業(yè)階段性承擔(dān)社保繳費(fèi)責(zé)任，但應(yīng)避免緩繳政策常態(tài)化，以防削弱繳費(fèi)責(zé)任和養(yǎng)老金收入的穩(wěn)定性。緩繳免繳是企業(yè)期待的，但結(jié)果是資金不可持續(xù)，影響發(fā)放，要平衡企業(yè)和領(lǐng)取養(yǎng)老金群體雙方的利益。

四是加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌。中央調(diào)劑制度是全國統(tǒng)籌的過渡形態(tài)，建議明確改革路徑和時(shí)間表，逐步建立中央統(tǒng)收統(tǒng)支的制度框架。

風(fēng)險(xiǎn)提示：老齡化和少子化問題加劇、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重

目錄

一、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的現(xiàn)狀概述

二、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的主要問題

（一）保障水平仍顯不足：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平較低，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率有所下降

（二）均等化程度不高：機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇差距較大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金省際差距較大

（三）可持續(xù)性有待增強(qiáng)：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對財(cái)政補(bǔ)貼依賴度較高

（四）全國統(tǒng)籌仍待加快推進(jìn)：當(dāng)前的統(tǒng)籌層次較難適應(yīng)人口流動(dòng)形勢與央地財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的需要

三、政策建議：推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇；縮小不同群體間的財(cái)政補(bǔ)貼差距

正文

一、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的現(xiàn)狀概述

歷經(jīng)70余年探索，我國已建成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充、個(gè)人儲蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保障體系。其中，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由國家主導(dǎo)實(shí)施，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是我國養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，承擔(dān)兜底保障責(zé)任。

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋群體穩(wěn)步擴(kuò)大、參保率已達(dá)95%。根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，截至2024年底，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為10.7億、參保率已達(dá)到95%（參保人數(shù)/除在校學(xué)生和現(xiàn)役軍人以外的16歲及以上人口），提前完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)5.34億（參保職工3.87億+離退休人員1.47億）；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)5.38億（參保勞動(dòng)年齡人口3.58億+領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇人數(shù)1.8億）。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取水平逐年提升。截至2024年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)“二十連漲”，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國最低標(biāo)準(zhǔn)十年增長1.6倍。

作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)組成部分，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在覆蓋人群、籌資機(jī)制和制度屬性上存在顯著差異。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)原則上覆蓋所有城鎮(zhèn)就業(yè)人員，由用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)，養(yǎng)老待遇與繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限密切相關(guān)。繳費(fèi)基數(shù)通常是員工上一年度的月平均工資，實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)需在規(guī)定的范圍內(nèi)（當(dāng)?shù)厣夏甓壬鐣骄べY的60%-300%）確定，工資低于繳費(fèi)下限的按繳費(fèi)下限繳納，高于繳費(fèi)上限的按繳費(fèi)上限繳納。目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的名義繳費(fèi)率合計(jì)為24%：用人單位按照繳費(fèi)基數(shù)的16%為員工繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這部分繳費(fèi)形成社會統(tǒng)籌基金；個(gè)人按繳費(fèi)基數(shù)的8%繳費(fèi)，形成具有儲蓄性質(zhì)的個(gè)人賬戶資金，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任。值得注意的是，目前企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍由各自獨(dú)立的基金池進(jìn)行管理。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則面向未參保職工養(yǎng)老的城鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)村居民，在實(shí)踐中主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行，其“保險(xiǎn)”屬性較弱、“福利”屬性較強(qiáng)。在當(dāng)前的發(fā)展階段下，我國仍存在相當(dāng)規(guī)模的非正規(guī)化就業(yè)群體，即并非所有城鎮(zhèn)就業(yè)人員都能通過用人單位獲得“五險(xiǎn)一金”的保障；再者，如果讓未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民按照自身收入水平，參照職工養(yǎng)老的繳費(fèi)比例自行繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，由于收入太低，亦不具現(xiàn)實(shí)可行性。所以，倡導(dǎo)個(gè)人自愿繳費(fèi)、主要由財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，成為上述人群基礎(chǔ)養(yǎng)老保障的重要依托。

在現(xiàn)行制度下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金由政府使用財(cái)政資金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由中央確定，地方政府可結(jié)合本地財(cái)力適當(dāng)提高。個(gè)人賬戶由個(gè)人繳費(fèi)和政府提供的繳費(fèi)補(bǔ)貼共同組成，居民自行選擇繳費(fèi)檔次，同時(shí)政府為個(gè)人繳費(fèi)匹配一定額度的財(cái)政補(bǔ)貼。居民年滿60周歲、累計(jì)繳費(fèi)滿15年后，其個(gè)人賬戶全部儲存額除以計(jì)發(fā)系數(shù)（139）即為每月可領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

在實(shí)踐中，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋人群的收入水平較低、收入非常不確定，只要按最低檔繳費(fèi)即可獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金（由財(cái)政資金全額承擔(dān)）。所以，大部分居民會按較低檔次繳費(fèi)。2023 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支出約4600億元（含少量喪葬補(bǔ)助支出），其中財(cái)政補(bǔ)貼約3800億元，這意味著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出中的80%以上都來自財(cái)政補(bǔ)貼，僅有不到20%來自繳費(fèi)。因此，社會保障學(xué)界普遍將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)視為一種非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，具有明顯的社會福利屬性，與個(gè)人繳費(fèi)關(guān)聯(lián)性不高，并非是嚴(yán)格意義上的“保險(xiǎn)”（烏日圖，2018；鄭秉文，2020；齊傳鈞，2020；張翔、孫源，2024）。

二、我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的主要問題

（一）保障水平仍顯不足：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平較低，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率有所下降

一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的絕對水平偏低，低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足參保老年人的基本生活需要。2024年，參保城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)的老年人月均領(lǐng)取養(yǎng)老金僅為246元/人；而2024年，全國農(nóng)村月均低保平均標(biāo)準(zhǔn)為594元/人。

二是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率（退休后養(yǎng)老金/退休前工資）近年來持續(xù)下降。養(yǎng)老金替代率越高，越能維持其退休前的生活水平。2024年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率為52%，較2018年下降了8.7個(gè)百分點(diǎn)。國際勞工組織建議的養(yǎng)老金替代率最低標(biāo)準(zhǔn)為55%，即達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)才能確保退休人員在退休后能維持基本的生活水平。根據(jù)世界銀行的建議，要維持退休前的生活水平不下降，養(yǎng)老金替代率不應(yīng)低于70%。

（二）均等化程度不高：機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇差距較大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金省際差距較大

一是城鄉(xiāng)居民、企業(yè)和機(jī)關(guān)單位退休職工的養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇差距較大。2023年，城鄉(xiāng)居民、企業(yè)退休職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金分別為平均每人每月223元、3271元和6243元，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金分別是城鄉(xiāng)居民的28倍和15倍。

二是城鄉(xiāng)居民、企業(yè)和機(jī)關(guān)單位退休職工養(yǎng)老金中享受的財(cái)政補(bǔ)貼差距也較大。由于城鎮(zhèn)職工（包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位）養(yǎng)老保險(xiǎn)有強(qiáng)制性的單位繳費(fèi)作為資金來源，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)無單位繳費(fèi)且個(gè)人繳費(fèi)較低，所以城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金待遇高于城鄉(xiāng)居民有一定的合理性。但剔除繳費(fèi)因素后，需要注意財(cái)政補(bǔ)貼在不同群體養(yǎng)老金中的分配也呈現(xiàn)出一定的差異性：2023年，財(cái)政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼分別為5991億元、7731億元和3789億元；同時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇人數(shù)分別為2204萬、1.2億和1.7億。因此可知，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民月度養(yǎng)老金中人均享受補(bǔ)貼分別為2265元、537元和183元。這意味著即使不考慮繳費(fèi)因素，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老金中享受的財(cái)政補(bǔ)貼，分別是城鄉(xiāng)居民的12倍和3倍。

三是區(qū)域間城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的差異較大。2023年，上海和北京城鄉(xiāng)居民每人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金分別為1651和1484元，但有26個(gè)省份每人每月不足300元，其中，中部六省、東北三省和河北等東部農(nóng)業(yè)大省人均養(yǎng)老金待遇普遍較低。這主要是因?yàn)椋涸谥醒胫贫ǖ某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)之上，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政實(shí)力提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較高。2024年數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)與人均GDP顯著正相關(guān)，即人均GDP越高的省份，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)也越高。

（三）可持續(xù)性有待增強(qiáng)：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對財(cái)政補(bǔ)貼依賴度較高

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入持續(xù)低于養(yǎng)老金待遇支出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對財(cái)政依賴度較高。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入主要由兩大來源構(gòu)成：一是繳費(fèi)收入，二是財(cái)政補(bǔ)貼。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入持續(xù)低于支出，財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼從2018年的1.2萬億上升至2023年的1.8萬億，2023年財(cái)政補(bǔ)貼占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的比例為25.7%。對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，也使財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)。2018-2023年，財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼占一般公共預(yù)算收入的比重從6.6%升至8.1%；占一般公共預(yù)算支出的比重從5.5%升至6.4%。

基本養(yǎng)老金依賴財(cái)政補(bǔ)貼、面臨可持續(xù)性壓力有三大主要原因：一是實(shí)際繳費(fèi)率低，繳費(fèi)基礎(chǔ)薄弱；二是制度轉(zhuǎn)軌歷史成本需要消化；三是人口老齡化少子化導(dǎo)致領(lǐng)取人口增加、繳費(fèi)人口減少。

其一，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)、實(shí)際繳費(fèi)率偏低。基于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)和繳費(fèi)收入可計(jì)算得到2023年職工人均月度社保繳費(fèi)（含單位和個(gè)人繳費(fèi)）為1175元，結(jié)合社會平均工資（非私營單位和私營單位加權(quán)平均），可計(jì)算2023年實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為16.3%。這一實(shí)際繳費(fèi)率大幅低于24%的名義繳費(fèi)率（單位+個(gè)人），也較2018年下降了4.4個(gè)百分點(diǎn)。這主要是因?yàn)槁毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)端的制度彈性較大：政策規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)可在當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60%-300%之間確定，一部分企業(yè)為了控制成本，就以最低水平確定繳費(fèi)基數(shù)；此外，2020年以來，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，各地以社保費(fèi)緩繳、少繳作為對沖企業(yè)經(jīng)營壓力的幫扶手段。我國尚處于發(fā)展中階段，通過有彈性的社保繳費(fèi)安排可以節(jié)省企業(yè)成本，有利于積累企業(yè)盈利、擴(kuò)大生產(chǎn)，也有利于在經(jīng)濟(jì)下行期穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長。但這也在客觀上侵蝕了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的繳費(fèi)基礎(chǔ)。

其二，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)需要通過財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)償付歷史轉(zhuǎn)軌成本。在現(xiàn)行的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健全之前的相當(dāng)長一段歷史時(shí)期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)職工（主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企職工）的社會保障由政府或國企直接提供，所以許多現(xiàn)有退休人員在其工作期間并未按現(xiàn)行制度足額繳費(fèi)，其貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在了國有資產(chǎn)積累。在企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程中，對此前未足額繳費(fèi)的職工采取“視同繳費(fèi)”認(rèn)定。因此，未繳費(fèi)的改革前已退休人員（老人）和繳費(fèi)不足的改革前已參加工作職工（中人）的個(gè)人賬戶資金均由財(cái)政資金補(bǔ)齊。這部分也有合理性，新中國成立和建設(shè)時(shí)期國企和政府相對偏低的工資，形成了大量的國有資產(chǎn)積累，用這部分國有資產(chǎn)日后再反哺其養(yǎng)老有其合理性，比如東北當(dāng)年的國企眾多支持了建設(shè)。

其三，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋群體的繳費(fèi)能力和意愿都較低，這使得城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有先天的社會福利屬性，主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面向未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，這部分居民的收入水平不高且不穩(wěn)定，其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的意愿和能力都較弱。所以，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)天然地具有社會福利屬性，目的是為上述居民提供基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障。在實(shí)際運(yùn)行中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也主要依靠財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)：2023年財(cái)政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼3789億元，占到當(dāng)年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的82%。

其四，人口老齡化、少子化沖擊基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。我國已進(jìn)入中度老齡化社會，截至2024年底，全國60歲及以上老年人口已達(dá)到3.1億、占總?cè)丝诘?2%，其中65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?5.6%，達(dá)到2.2億人。同時(shí)，少子化程度也在加深，2024年出生人口為952萬，較2000年減少824萬人。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付制框架下，少子化和老齡化對應(yīng)著養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)群體規(guī)模的萎縮與待遇領(lǐng)取群體的擴(kuò)張，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡面臨壓力。

（四）全國統(tǒng)籌仍待加快推進(jìn)：當(dāng)前的統(tǒng)籌層次較難適應(yīng)人口流動(dòng)形勢與央地財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的需要

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在特定行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一籌集、管理和調(diào)劑的制度層級。例如，縣級統(tǒng)籌就是在全縣范圍內(nèi)，由縣級養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配參保單位和個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，用于支付本縣參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。同理，市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌意味著相應(yīng)級別的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，是指由中央政府設(shè)立統(tǒng)一的統(tǒng)收統(tǒng)支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一征收各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，并統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)收入和支出責(zé)任的同步上收。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由于起步較晚，部分地區(qū)仍停留在縣級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌階段，尚未完全實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

我國自2018年起建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑制度并不等同于全國統(tǒng)籌。這一制度主要在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，對各省基金結(jié)余和缺口進(jìn)行適度調(diào)劑，用以均衡地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)。這尚未改變現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)由地方管理、地方發(fā)放的基本格局，中央尚未實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面統(tǒng)收統(tǒng)支。因此，中央調(diào)劑仍屬于過渡性制度，全國統(tǒng)籌尚未真正建立。

在當(dāng)前形勢下，加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌的必要性和重要性，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是適應(yīng)人口流動(dòng)的新形勢，改變當(dāng)前人口流出地面臨更大養(yǎng)老金收支壓力的局面。當(dāng)前，勞動(dòng)者跨省流動(dòng)時(shí)，其職工基本養(yǎng)老個(gè)人賬戶儲存額可以全部轉(zhuǎn)移，但單位繳費(fèi)劃入統(tǒng)籌賬戶部分僅12%可隨同轉(zhuǎn)移，其余4%仍保留在原參保地。這種安排使得人口流出地區(qū)在承擔(dān)返鄉(xiāng)退休人員養(yǎng)老金支出時(shí)，難以獲得其在外地工作期間形成的全部統(tǒng)籌權(quán)益，加重了人口流出地的養(yǎng)老金收支壓力。以2023年為例，廣東作為典型的勞動(dòng)力流入省份，其企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比（繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取人數(shù)之比）高達(dá)5.7:1，養(yǎng)老基金持續(xù)結(jié)余。相對地，黑龍江作為典型的勞動(dòng)力流出省份，其撫養(yǎng)比僅為1.26:1，面臨較大支付壓力，當(dāng)年接收中央調(diào)劑金達(dá)829億元。這種“流入地結(jié)余、流出地吃緊”的局面，是制度設(shè)計(jì)滯后于人口遷移格局的體現(xiàn)，難以長期維系。

二是推動(dòng)央地財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)重塑。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由省級統(tǒng)籌，地方政府要為轄區(qū)內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)運(yùn)行直接提供財(cái)政資金。建立真正的全國統(tǒng)籌體系，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入籌集和支出責(zé)任統(tǒng)一上收中央，不僅有助于建立跨區(qū)域的平衡機(jī)制，也有助于厘清中央與地方在養(yǎng)老保障制度中的職責(zé)分工，增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

因此，加快推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，既是應(yīng)對人口流動(dòng)新趨勢、緩解地區(qū)間養(yǎng)老收支失衡的迫切需要，也是深化財(cái)政體制改革、實(shí)現(xiàn)事權(quán)財(cái)權(quán)匹配的關(guān)鍵一環(huán)。隨著制度條件逐步成熟，應(yīng)在總結(jié)中央調(diào)劑經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)制度性過渡，為構(gòu)建更公平、統(tǒng)一、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。

三、政策建議：推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇；縮小不同群體間的財(cái)政補(bǔ)貼差距

一是推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革，加大國資收益上繳財(cái)政的力度，專項(xiàng)用于提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇至農(nóng)村低保水平；在不額外增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，為城鄉(xiāng)居民提供基礎(chǔ)的老年生活保障。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的群體是未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，基本屬于中低收入群體。這部分群體所享受的養(yǎng)老待遇，理應(yīng)能夠覆蓋最基本的生活需要。這不僅有助于縮小城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工之間的養(yǎng)老待遇差距、提升社會整體幸福感，也能減少低收入群體的預(yù)防性儲蓄需求、釋放消費(fèi)潛力。

如果將城鄉(xiāng)居民月均養(yǎng)老金水平（246元）逐步提高到全國農(nóng)村月均低保平均標(biāo)準(zhǔn)（約600元），按2024年實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)計(jì)算，則每年增加的資金規(guī)模近8000億元?？紤]到當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行的緊平衡態(tài)勢，其資金來源不宜占用一般公共預(yù)算資金。可考慮推動(dòng)“國資-財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革，加大國有資本收益上繳財(cái)政力度再專項(xiàng)補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，用于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇提升。這既符合國有資產(chǎn)全民所有的特性，也不會增加額外財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是分階段逐步縮小乃至拉平財(cái)政對不同群體的養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓財(cái)政補(bǔ)貼對不同群體一視同仁，不同群體的養(yǎng)老金差異主要體現(xiàn)在繳納水平差異上。當(dāng)前財(cái)政資金對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均補(bǔ)貼額度明顯高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種差異與兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本屬性不夠匹配。從實(shí)際運(yùn)行看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)接近于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，具有明顯的社會福利屬性，財(cái)政支持力度理應(yīng)達(dá)到保障基本生活需要的水平；而職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度，更應(yīng)體現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)與領(lǐng)取權(quán)益對等的保險(xiǎn)屬性，不宜過度依賴財(cái)政支持。

為保證制度的可持續(xù)發(fā)展，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老待遇水平理應(yīng)更多建立在繳費(fèi)基礎(chǔ)上，通過繳費(fèi)貢獻(xiàn)與待遇水平的合理匹配，實(shí)現(xiàn)收支的動(dòng)態(tài)平衡和制度長期穩(wěn)健運(yùn)行。因此，應(yīng)考慮適度控制職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的過快增長，避免對財(cái)政補(bǔ)貼形成過度依賴。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入力度，逐步提升其保障水平。

通過上述調(diào)整思路，分階段逐步縮小財(cái)政對不同群體的養(yǎng)老金補(bǔ)貼差距，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基本拉平。這樣既能更好地體現(xiàn)兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在邏輯，也有助于構(gòu)建更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，讓城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工間的養(yǎng)老待遇差異主要通過不同的繳費(fèi)水平來體現(xiàn)。

三是下調(diào)名義繳費(fèi)率的同時(shí)規(guī)范企業(yè)繳費(fèi)行為，穩(wěn)定職工養(yǎng)老的繳費(fèi)收入基礎(chǔ)，增強(qiáng)可持續(xù)性。與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)具有社會福利屬性不同，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其作為“保險(xiǎn)”的制度本質(zhì)：待遇領(lǐng)域的權(quán)益與繳費(fèi)責(zé)任相統(tǒng)一、避免過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼。一方面，可考慮在適當(dāng)下調(diào)名義繳費(fèi)率的同時(shí)，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)。當(dāng)前24%的法定名義繳費(fèi)率較高，可通過適度降低繳費(fèi)率（如下調(diào)單位繳費(fèi)比例至12%，總繳費(fèi)率為20%），同時(shí)推動(dòng)做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，提高實(shí)際征繳效率。另一方面，各地應(yīng)規(guī)范繳費(fèi)，慎重出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)緩繳、免繳政策，在疫情等特殊經(jīng)濟(jì)時(shí)期可由財(cái)政為特定企業(yè)階段性承擔(dān)社保繳費(fèi)義務(wù)，但應(yīng)避免緩繳成為常態(tài)化安排，以防削弱繳費(fèi)責(zé)任和養(yǎng)老金收入的穩(wěn)定性。緩繳免繳是企業(yè)期待的，但結(jié)果是資金不可持續(xù)，影響發(fā)放，要平衡企業(yè)和領(lǐng)取養(yǎng)老金群體雙方的利益。

四是加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，將社保納入中央事權(quán)和支出責(zé)任。明確全國統(tǒng)籌時(shí)間表和制度目標(biāo)。中央調(diào)劑制度是全國統(tǒng)籌的過渡形態(tài)，建議設(shè)定清晰的改革路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，逐步建立中央統(tǒng)收統(tǒng)支制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的真正統(tǒng)一管理和支付。