21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李莎 北京報道中央城市工作會議召開一個多月后，進(jìn)一步落實(shí)會議精神的具體行動指南出臺。

日前，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），進(jìn)一步明確了加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，為城市高質(zhì)量發(fā)展繪就“路線圖”。

《意見》提出，到2030年，現(xiàn)代化人民城市建設(shè)取得重要進(jìn)展，適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的政策制度不斷完善，新舊動能加快轉(zhuǎn)換，人居品質(zhì)明顯提升，綠色轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，安全基礎(chǔ)有力夯實(shí)，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現(xiàn)代化人民城市基本建成。

圍繞優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、培育壯大城市發(fā)展新動能、營造高品質(zhì)城市生活空間、推動城市發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)城市安全韌性、促進(jìn)城市文化繁榮發(fā)展、提升城市治理能力水平這7個方面，《意見》提出23項(xiàng)具體任務(wù)。包括推進(jìn)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展、增強(qiáng)超大特大城市綜合競爭力、提高中小城市和縣城承載能力、因城施策增強(qiáng)城市發(fā)展動力、激活城市存量資源潛力、建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系等。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、長江經(jīng)濟(jì)帶智庫聯(lián)盟秘書長秦尊文向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，《意見》是對中央城市工作會議部署的延續(xù)和落實(shí)，對接下來城市工作的部署更加具體，為各地開展城市工作提供了更清晰的行動指南。

現(xiàn)代化城市體系優(yōu)化路徑明晰

在中央城市工作會議部署的7方面重點(diǎn)任務(wù)中，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系居于首要位置。圍繞優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，《意見》進(jìn)一步部署了三方面任務(wù)：穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展，增強(qiáng)超大特大城市綜合競爭力，提高中小城市和縣城承載能力。

《意見》提出，穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造世界級城市群，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展增長極，增強(qiáng)中西部和東北的城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用，促進(jìn)城市間定位錯位互補(bǔ)、設(shè)施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動協(xié)作。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院執(zhí)行院長葉堂林向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，當(dāng)前我國城市發(fā)展從快速增長階段轉(zhuǎn)向穩(wěn)步增長階段，進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升的關(guān)鍵時期。一方面，城市化的人口動力發(fā)生改變，過去大量城市化人口主要源于農(nóng)村地區(qū)，如今更多人口則從其他城市轉(zhuǎn)移而來，具有人口吸引力的城市才能繼續(xù)做大。另一方面，單個城市已發(fā)展到一定程度，從單個城市發(fā)展步入城市群和都市圈發(fā)展的階段，不僅要關(guān)注單個城市的吸引力，更需重視城市所在區(qū)域及整個城市群的吸引力。

基于此，葉堂林認(rèn)為，對于發(fā)展基礎(chǔ)相對成熟、條件具備的地區(qū)，可加快推進(jìn)城市群一體化與都市圈同城化發(fā)展；對于暫不具備條件甚至人口外流的地區(qū)，則需因地制宜，著力優(yōu)化公共服務(wù)供給、培育優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位、推動縣域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，通過夯實(shí)自身發(fā)展基礎(chǔ)增強(qiáng)人口吸引力，為更好推進(jìn)協(xié)同發(fā)展積蓄動能。

《意見》提出，增強(qiáng)超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準(zhǔn)明確的功能定位做強(qiáng)做精核心功能，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。支持超大特大城市結(jié)合實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新。支持部分超大特大城市增強(qiáng)對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創(chuàng)新平臺基地，提升原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新能力。

葉堂林表示，對于城市尤其是超大城市而言，以往通過集聚過多功能與產(chǎn)業(yè)、單純依靠規(guī)模擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)發(fā)展的模式，層次相對較低。超大城市作為國家參與國際競爭、展示產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實(shí)力的重要載體，需轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，聚焦高創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)布局，做優(yōu)做強(qiáng)高精尖產(chǎn)業(yè)；同時按照功能定位合理有序疏解非核心產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶動城市群與都市圈聯(lián)動發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展主引擎作用。

在超大特大城市結(jié)合實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新方面，葉堂林進(jìn)一步指出，制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新或成為創(chuàng)新重點(diǎn)。一方面，多方受益是跨區(qū)域合作的基礎(chǔ)，要加快建立和完善跨行政區(qū)協(xié)同合作機(jī)制，為城市間資源要素流動與功能互補(bǔ)提供制度保障；另一方面，科技創(chuàng)新需立足城市自身特色，結(jié)合本地人才儲備、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等核心條件，精準(zhǔn)布局未來產(chǎn)業(yè)。

激活城市存量資源潛力

在中央城市工作會議提出的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)目標(biāo)中，創(chuàng)新排在第一位。培育壯大城市發(fā)展新動能，也是《意見》部署的重點(diǎn)方面，圍繞這一內(nèi)容，《意見》提出因城施策增強(qiáng)城市發(fā)展動力，激活城市存量資源潛力，建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系等重點(diǎn)工作。

《意見》強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展。秦尊文表示，過去一些城市在發(fā)展過程中，存在簡單模仿，甚至陷入“千篇一律”發(fā)展誤區(qū)的情況，導(dǎo)致城市自身特色逐步弱化乃至缺失，這類同質(zhì)化發(fā)展問題，在今后的城市規(guī)劃建設(shè)與治理工作中，是需要重點(diǎn)轉(zhuǎn)變和糾正的重要方面。

《意見》明確，要因城施策增強(qiáng)城市發(fā)展動力。立足城市資源稟賦和基礎(chǔ)條件，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。加強(qiáng)原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

秦尊文表示，各城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需突出特色導(dǎo)向，必須結(jié)合本地資源稟賦與現(xiàn)有基礎(chǔ)條件制定發(fā)展路徑，避免 “一哄而上” 盲目跟風(fēng)。在具體實(shí)踐中，需系統(tǒng)考量本地資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、交通基礎(chǔ)、人才儲備、技術(shù)支撐及產(chǎn)業(yè)根基等核心要素，精準(zhǔn)發(fā)揮城市自身特長。此外，通過先進(jìn)工藝、科學(xué)方法及信息化、智能化手段對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造升級，同樣是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要體現(xiàn)。

在《意見》中，激活城市存量資源潛力，也是培育壯大城市發(fā)展新動能的重要方面?！兑庖姟愤M(jìn)一步明確，全面摸清城市房屋、設(shè)施、土地等資產(chǎn)資源底數(shù)。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)和規(guī)范存量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，提高運(yùn)行效能。優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。

秦尊文表示，《意見》將激活城市存量資源潛力納入培育壯大城市發(fā)展新動能范疇，與城市要走內(nèi)涵式發(fā)展道路密切相關(guān)。我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，在此背景下，必須更加注重挖掘存量資源的潛在價值。例如針對存量土地、低效用地等土地資源，要通過活化利用，切實(shí)提升其配置效率與綜合效益，為城市發(fā)展注入新動能。

《意見》提出，建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系。創(chuàng)新財政金融政策工具，吸引和規(guī)范社會資金參與，穩(wěn)慎推進(jìn)公用事業(yè)價格改革。強(qiáng)化中長期信貸供給，發(fā)揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)。加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

秦尊文表示，部分地方存在財政偏緊的問題，完全依賴政府投入來推進(jìn)城市建設(shè)運(yùn)營工作，難以形成可持續(xù)模式，因此必須積極吸引社會資本參與。政府作為城市建設(shè)運(yùn)營的主體，需在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中履行投入責(zé)任，而對于具備一定經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)項(xiàng)目，則可通過多種方式吸納社會資本共同參與?？梢酝ㄟ^發(fā)行超長期特別國債等方式籌集資金，通過推出政策性銀行低息貸款降低企業(yè)融資成本，對具有相對穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、保障性租賃住房項(xiàng)目等，借助資產(chǎn)證券化工具吸引社會資本，同時需完善相關(guān)法律法規(guī)與制度保障，為社會資本進(jìn)入營造更優(yōu)環(huán)境。在城市建設(shè)運(yùn)營過程中，一方面，各地需要做強(qiáng)本土企業(yè)、夯實(shí)稅收基礎(chǔ)，增強(qiáng)自身財政支撐能力。另一方面，針對中西部地區(qū)尤其是中西部中小城市，需通過中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、給予中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助等方式，為其發(fā)展提供支持。