近日，浙江自貿(mào)區(qū)來合企業(yè)管理合伙企業(yè)（簡稱“來合企業(yè)”）向江蘇省灌南縣自然資源和規(guī)劃局進行問責(zé)信訪，質(zhì)疑其在土地處置過程中涉嫌違法操作，導(dǎo)致債權(quán)人合法權(quán)益嚴重受損。此案涉及土地抵押、破產(chǎn)程序及行政司法銜接等多個法律關(guān)系，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

從土地抵押到破產(chǎn)程序的十年紛爭

司法材料顯示，2006年，江蘇博龍生物燃料科技有限公司（簡稱“江蘇博龍”）依法在灌南縣堆溝鎮(zhèn)化學(xué)工業(yè)園獲取了總面積449.4余畝國有土地使用權(quán)，土地用途為工業(yè)，并依法取得了《國有土地使用權(quán)證》。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，工業(yè)用地出讓最高年限為50年，江蘇博龍取得土地使用權(quán)的過程符合法定程序。

從2007年到2010年期間，江蘇博龍以上述土地為其關(guān)聯(lián)企業(yè)用寧波博龍新能源科技有限公司向中國工商銀行寧波新城支行（簡稱“工行寧波支行”）的一系列貸款提供抵押擔(dān)保，雙方簽訂了《土地使用權(quán)抵押合同》，并辦理了抵押登記，工行寧波支行隨之取得《土地他項權(quán)利證明書》，抵押金額累計達到2，309萬元。按照當(dāng)時的貸款利率及法律規(guī)定的計息方式，利息及其他費用合計已超8600萬元。

2011年，由于債務(wù)人未能履行還款義務(wù)，工行寧波支行依法向?qū)幉ㄊ兄屑壢嗣穹ㄔ阂约佰粗輩^(qū)人民法院申請執(zhí)行抵押物以實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)。因江蘇博龍關(guān)聯(lián)企業(yè)“寧波市博龍國際貿(mào)易有限公司”和“寧波市中生化國際貿(mào)易有限公司”沒有履行寧波中級法院作出的（2011）浙甬商外初字第32號民事調(diào)解書以及鄞州區(qū)法院的（2010）甬鄞商外初字第92號民事調(diào)解書約定的還款義務(wù)，法院出具民事執(zhí)行裁定書，裁定“準(zhǔn)許拍賣、變賣抵押土地使用權(quán)，工行寧波支行對所得價款在抵押范圍內(nèi)優(yōu)先受償”。

圖示：2011年10月11日寧波中級法院作出

（2011）浙甬商外初字第32號民事調(diào)解書。

圖示：2011年2月18日寧波市鄞州區(qū)人民法院作出

（2010）甬鄞商外初字第92號民事調(diào)解書

2012年5月，灌南縣法院依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定，裁定受理江蘇博龍破產(chǎn)清算申請。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第三十條，案涉土地使用權(quán)自破產(chǎn)申請受理時自動歸入債務(wù)人財產(chǎn)，由管理人進行統(tǒng)一管理和依據(jù)破產(chǎn)法處置。

然而，2013年4月，灌南資規(guī)局（當(dāng)時稱灌南縣國土資源局）在未通知抵押權(quán)人及破產(chǎn)法院的情況下，作出《關(guān)于收回江蘇博龍生物燃料科技有限公司國有土地使用權(quán)的決定》，以“土地閑置滿兩年”為由，決定無償收回土地使用權(quán)并注銷土地證。

2016年10月，灌南資規(guī)局通過掛牌方式將該土地出讓給連云港亞新鋼鐵有限公司（簡稱“亞新鋼鐵”），成交價為34,150,944元。這一行為直接導(dǎo)致工行寧波支行抵押權(quán)無法實現(xiàn)，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)財產(chǎn)分配的規(guī)定，破產(chǎn)財產(chǎn)分配陷入停滯狀態(tài)。債權(quán)受讓方來合企業(yè)通過后續(xù)的司法程序才發(fā)現(xiàn)土地已被違規(guī)處置。

來合企業(yè)在信訪投訴中指出，根據(jù)灌南資規(guī)局公布的信息，2017 年度灌南縣城區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價為 215元/平方米 ，其每畝價格約為14萬元，而出讓給亞新鋼鐵的價格為108元/平方米，出讓價比官方價格整整低了約49%，存在低價處置的嫌疑。且受讓方亞新鋼鐵未對交易細節(jié)進行公開回應(yīng)。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓規(guī)范》，土地出讓應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，這一異常情況引發(fā)了公眾對是否存在利益輸送問題的質(zhì)疑，甚至可能涉及國有資產(chǎn)流失等嚴重問題。

核心爭議：行政與司法程序涉嫌違法？

來合企業(yè)在信訪投訴中還指出，灌南資規(guī)局在土地處置過程中涉嫌多項行政程序違法，且在事實認定與法律適用上邏輯混亂，嚴重侵害了債權(quán)人的合法權(quán)益。

其一，未依法履行通知義務(wù)。來合企業(yè)指出，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規(guī)定，“未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人?！痹撧k法第十三條還明確規(guī)定：“閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人?！比欢?，來合企業(yè)指出，灌南資規(guī)局在處置土地時，并未提供土地閑置認定的調(diào)查筆錄、現(xiàn)場照片等證據(jù)材料，而且在未書面通知工行寧波支行（抵押權(quán)人）及灌南縣法院（破產(chǎn)管轄法院）的情況下，就擅自收回土地，這無疑明顯違反了行政程序正當(dāng)原則。類似的情況在最高人民法院（2018）最高法行再277號判例中也有體現(xiàn)，該判例明確指出“行政機關(guān)作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行政行為，應(yīng)依法履行告知、聽證等程序義務(wù)”。

其二，對破產(chǎn)程序的實質(zhì)性干涉。來合企業(yè)稱，《企業(yè)破產(chǎn)法》第十九條規(guī)定，“人民法院受理破產(chǎn)申請后，有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施應(yīng)當(dāng)解除，執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)中止”；第二十五條規(guī)定，“管理人履行接管債務(wù)人財產(chǎn)、調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況等職責(zé)”。灌南資規(guī)局作為行政機關(guān)，在破產(chǎn)程序啟動后擅自處置債務(wù)人財產(chǎn)，構(gòu)成對司法程序的直接干預(yù)。同時，最高人民法院《關(guān)于適用〈企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（二）》第七條明確指出，“對債務(wù)人財產(chǎn)已采取保全措施的相關(guān)單位，在知悉人民法院已裁定受理有關(guān)債務(wù)人的破產(chǎn)申請后，應(yīng)當(dāng)依照企業(yè)破產(chǎn)法第十九條的規(guī)定及時解除對債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施”，但在本案中，資規(guī)局的行為卻與此背道而馳，明顯違背了法律規(guī)定。

圖示：2013年6月11日，灌南縣國土資源局制作 【灌國土資發(fā)（2013）

29號】文件，決定無償收回江蘇博龍生物燃料科技有限公司的153333平

方米國有土地使用權(quán)

其三，認定土地取得性質(zhì)的自相矛盾。來合企業(yè)指出，灌南資規(guī)局在處置文件中先是認定江蘇博龍通過“詐騙手段取得土地”，后來又改稱土地為“政府無償劃撥”取得，但始終未能提供以下關(guān)鍵證據(jù)：一是土地出讓金繳納憑證（根據(jù)《土地管理法》第五十五條，以出讓方式取得土地需繳納土地出讓金）；二是劃撥用地批準(zhǔn)文件（根據(jù)《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號），工業(yè)用地不屬于劃撥范圍）；根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)對其作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。而在本案中，資規(guī)局的處置依據(jù)缺乏事實支撐，符合《行政復(fù)議法》第六十三條規(guī)定的“主要事實不清、證據(jù)不足”情形。

其四，閑置土地認定的程序缺陷。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第九條，“經(jīng)調(diào)查核實，符合閑置土地條件的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向土地使用者下達《閑置土地認定書》”；第十七條規(guī)定，“國有建設(shè)用地使用權(quán)人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！眮砗掀髽I(yè)認為，本案中，灌南資規(guī)局未依法制作《閑置土地認定書》，未告知江蘇博龍陳述、申辯及申請聽證的權(quán)利，直接作出收回決定，違反了行政行為合法性原則。參考自然資源部《閑置土地處置規(guī)程（試行）》（國土資廳發(fā)[2012]6號），閑置土地認定需經(jīng)過調(diào)查、認定、告知、處置等完整流程，本案明顯存在程序上的斷檔。

另外，來合企業(yè)在信訪投訴中還直指灌南縣法院與管理人履職失范。

其一，破產(chǎn)審查程序不透明。來合企業(yè)稱，灌南縣法院在債權(quán)申報階段（2012年6月-8月），收到其他債權(quán)人提出的“土地出讓金優(yōu)先權(quán)”異議，但未告知債權(quán)人依照《企業(yè)破產(chǎn)法》第五十八條規(guī)定，“債務(wù)人、債權(quán)人對債權(quán)表記載的債權(quán)有異議的，可以向受理破產(chǎn)申請的人民法院提起訴訟”，也未組織債權(quán)人會議對該異議進行核查。同時，《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定，“管理人實施處分不動產(chǎn)等重大財產(chǎn)的行為，應(yīng)當(dāng)及時報告?zhèn)鶛?quán)人委員會”。最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第五十二條明確規(guī)定，“清算組應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會議，接受債權(quán)人會議的詢問”，但管理人未按規(guī)定公示債權(quán)表及財產(chǎn)處理方案，擅自同意資規(guī)局處置土地，嚴重剝奪了債權(quán)人的程序參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，給各債權(quán)人造成了重大損失，使得破產(chǎn)程序缺乏應(yīng)有的透明度和公正性，違反了破產(chǎn)程序公開、公平、公正的基本原則。本案中管理人的履職明顯失范。

其二，執(zhí)行協(xié)同機制缺位。來合企業(yè)指出，2014年，灌南縣法院作出（2012）灌商破字第1-3號民事裁定書，確認工行寧波支行擔(dān)保債權(quán)為2743.8萬元（含本金及部分利息）。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第105條，“在執(zhí)行中，被執(zhí)行人被人民法院裁定宣告破產(chǎn)的，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法第二百三十五條第六項的規(guī)定，裁定終結(jié)執(zhí)行?！钡诒景钢?，法院未對資規(guī)局違法處置土地的行為采取任何司法救濟措施，亦未依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十條規(guī)定，“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責(zé)，忠實執(zhí)行職務(wù)的，人民法院可以依法處以罰款；給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，追究管理人的失職責(zé)任。

債權(quán)受讓人來合企業(yè)呼吁依法律追責(zé)

來合企業(yè)認為，灌南資規(guī)局的行為已涉嫌程序違法與實體違法。根據(jù)《行政處罰法》《國家賠償法》《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人進行行政追責(zé)及瀆職犯罪調(diào)查，同時呼吁法院對破產(chǎn)程序中的行政干預(yù)行為進行全面的合法性審查，并依職權(quán)追回違規(guī)處置的破產(chǎn)財產(chǎn)，以維護法律的尊嚴和債權(quán)人的合法權(quán)益。

同時，作為工行寧波支行債權(quán)受讓方（2019年通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓取得權(quán)利），來合企業(yè)已通過信訪渠道要求徹查違法行為，并啟動司法程序主張自身權(quán)利。灌南資規(guī)局在2024年4月的《信訪事項處理意見書》中稱，“正在核查歷史檔案，將依法處理相關(guān)責(zé)任人”，并承諾于2024年7月22日前作出處理意見，但截至發(fā)稿，并未發(fā)布任何處置消息，亞新鋼鐵也未就土地交易細節(jié)作出任何回應(yīng)。

前不久，灌南縣自規(guī)局相關(guān)工作人員在回復(fù)上述問題時表示：首先該局就相關(guān)問題已于去年回復(fù)了投訴人；其二，灌南出讓的土地并不是案涉破產(chǎn)土地；其三是投訴人與灌南自規(guī)局對該土地的掛牌、處置沒有直接法律關(guān)系。他們應(yīng)該去找博龍公司。（賀一榮）

鏈接：專家說法

完善制度保障債權(quán)人合法權(quán)益

中國政法大學(xué)法學(xué)碩士、上海紐泰律師事務(wù)所特聘顧問徐先生認為，本案核心在于行政權(quán)對物權(quán)法定與破產(chǎn)司法秩序的系統(tǒng)性破壞。灌南縣資規(guī)局未履行對抵押權(quán)人書面通知及聽證義務(wù)，在法院破產(chǎn)程序中強行收回已抵押土地，程序正義底線失守，直接架空了《民法典》第414條的物權(quán)優(yōu)先效力與《企業(yè)破產(chǎn)法》第19條的"破產(chǎn)保護盾"機制。同時，粗暴干預(yù)司法，介入法院破產(chǎn)程序：在法院已受理破產(chǎn)申請后擅自處置債務(wù)人財產(chǎn)，違反《企業(yè)破產(chǎn)法》第 25 條 “管理人統(tǒng)一管理財產(chǎn)” 的司法專屬權(quán)原則。而灌南縣法院破產(chǎn)程序履職失范，司法監(jiān)督缺位加劇侵害——未依法審查異議債權(quán)，也未糾正縣資規(guī)局違法處置行為，即便假設(shè)公益收回亦未依《城鎮(zhèn)國有土地條例》第47條補償?shù)盅簜鶛?quán)，暴露裁量權(quán)濫用。

另外，針對灌南資規(guī)局認為來合企業(yè)對該土地的掛牌、處置沒有直接法律關(guān)系，徐先生認為根據(jù)《行訴法司法解釋》第13條規(guī)定，判斷行政法利害關(guān)系的核心在于行政機關(guān)作出行政行為時，依據(jù)行政實體法規(guī)范是否要求其考慮并保護相關(guān)權(quán)益。來合企業(yè)雖于2022年受讓債權(quán)，但其承繼的是原始抵押權(quán)因行政行為所受的持續(xù)性侵害，該權(quán)利在2013年收地行為發(fā)生時即屬行政機關(guān)必須保護的對象。因此，來合企業(yè)主張的權(quán)益與被訴行政行為之間的因果關(guān)系不因債權(quán)轉(zhuǎn)讓時間和主體變化而割裂，其符合“行政行為作出時依法應(yīng)予保護或考慮的權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，與灌南資規(guī)局的土地處置行為具有直接行政法利害關(guān)系。灌南資規(guī)局以“債權(quán)取得時間晚于行政行為”否定利害關(guān)系的觀點，混淆了權(quán)利來源與侵害后果的持續(xù)性，違背保護規(guī)范理論的基本邏輯，依法不能成立。

本案猶如一面棱鏡，折射出基層行政法治實踐中程序意識淡薄、職權(quán)邊界模糊、證據(jù)規(guī)則松弛等深層問題。行政法的核心價值在于"控權(quán)保民"，亟需通過司法解釋明確破產(chǎn)期間擔(dān)保物權(quán)的絕對優(yōu)先地位，并將行政機關(guān)明確納入《企業(yè)破產(chǎn)法》的協(xié)作與義務(wù)主體框架，構(gòu)建司法權(quán)對行政處置的同步審查與制約機制。唯有強化程序法定、明晰權(quán)力邊界，方能將行政權(quán)納入法治軌道，這既是個案正義的要求，更是推進國家治理現(xiàn)代化的必然路徑。

原文鏈接：土地處置顯吊詭謎局：灌南縣資規(guī)局被指行政不法http://fazhiqianyan.fuwuchinesebaixing.com/a/keji/jujiao/2025/0821/2793.html