《日本的財政危機：擺脫危機的體制機制變革努力(1975—2000)》，莫里斯·賴特 著，孫世強 譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2025年5月出版

莫里斯·賴特是英國曼徹斯特大學(xué)日本研究中心主任，他所著的《日本的財政危機：擺脫危機的體制機制變革努力(1975—2000)》，講述了日本在經(jīng)歷前兩次石油危機和簽訂《廣場協(xié)議》的外部風(fēng)險沖擊下，財政逐漸步入危機以及如何努力進(jìn)行體制機制變革，以圖擺脫危機的財政發(fā)展階段歷史。

如果說始于1973和1979年的兩次石油危機，首先推高了日本工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的成本，加之?dāng)U散效應(yīng)推高相關(guān)行業(yè)成本，抑制了經(jīng)濟(jì)增長，財政收入放緩的話，那么1985年的《廣場協(xié)議》則因促進(jìn)日元大幅升值，誘發(fā)大量資金涌入日本市場，促進(jìn)了投機熱潮，催生出資產(chǎn)泡沫。到了1990年，隨著資產(chǎn)泡沫的破裂，日本經(jīng)濟(jì)由高速增長逐漸轉(zhuǎn)為低速增長甚至是負(fù)增長，日本財政逐漸由潛在危機走向危機顯化，以致形成深度危機——財政收入減少甚至出現(xiàn)巨額債務(wù)。

管中窺豹，世界上許多國家都沒有擺脫日本國家的經(jīng)濟(jì)及財政發(fā)展軌跡，甚至正在沿著這一軌跡行進(jìn)。如此，研究日本財政危機產(chǎn)生的原因、生成邏輯及擺脫危機的體制機制變革努力，對正處于或者被迫步入經(jīng)濟(jì)危機或財政危機的國家具有極其重要的理論與實踐價值。

一、閱讀本書不能被忽略的關(guān)鍵內(nèi)容

（一）系統(tǒng)分析了日本財政危機的原因

本書在系統(tǒng)介紹1949—1965年財政平衡狀況，1965—1973年經(jīng)濟(jì)增長放緩狀況的基礎(chǔ)上，闡釋了日本“大政府”的生成根源及“財政赤字”形成背景，分析了財政危機產(chǎn)生的短期原因與長期原因。經(jīng)濟(jì)背景中，概述了自1970年代中期至2000年的財政危機以來追溯的經(jīng)濟(jì)體制的主要變化，和“大政府”生成的必然結(jié)果，對應(yīng)的是財政支出的增加，效率減弱。行政改革內(nèi)容中，評估了日本行政改革運動對預(yù)算制度變革的影響。政策制定過程中的官僚內(nèi)容中，探討了官僚的角色和相互作用，通過政策制定過程中之間的相互競爭和沖突分析，基于跨國維度、制度結(jié)構(gòu)和嵌入式組織身份，細(xì)致入微地描述并分析了財政政策對國家運行的影響，評估了財政政策的有用性。

（二）系統(tǒng)詮釋了日本執(zhí)政黨擺脫財政危機的體制努力

當(dāng)時的執(zhí)政黨認(rèn)為，體制機制是日本經(jīng)濟(jì)命運逆轉(zhuǎn)和財政危機漸重的根源，社會多數(shù)人也懷疑日本公共部門的有效性，同時對支撐這些部門的政治家、官員和企業(yè)家間的關(guān)系也產(chǎn)生了質(zhì)疑。日本財政部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配及其預(yù)算制度的有效性，成了本書詳細(xì)論述并質(zhì)疑的主要內(nèi)容。

大多數(shù)人認(rèn)為，與當(dāng)時的英、法、德、意等國家對公共部門的規(guī)模、構(gòu)成、權(quán)力、作用和宗旨的重大變革相比，日本的公共部門在1975—2000年這一時期的變化非常小。這意味著，新公共管理原則在日本中央政府機構(gòu)和財政系統(tǒng)變革中的反響非常微弱，本書從國別比較視角就其原因進(jìn)行了分析。另外還有一種反對聲音，多數(shù)官僚主義認(rèn)為，公共部門的有效性不能以實際看到的為評價標(biāo)準(zhǔn)，不是立竿見影的，這種實效是在較長的時期內(nèi)發(fā)生的，是零星的、漸進(jìn)的、穩(wěn)步的，不是全面的、徹底的和激進(jìn)的。本書從日本財政發(fā)展視角，就公共部門體制變革的有效性，展示了財政系統(tǒng)功能衰落的歷史事實并進(jìn)行了不一樣的分析。

（三）側(cè)重從機制入手研究財政系統(tǒng)內(nèi)部部門間的關(guān)系和與支出部門的關(guān)系

基于實踐結(jié)果的成功與失敗，闡釋了財政部門內(nèi)部各部門本位和利益邊界、決策過程中各部門及其參與者間的協(xié)調(diào)、競爭與沖突，分析了財政部的精英管理人員退休后進(jìn)入到其他公共部門、公營（私營）企業(yè)的普遍規(guī)律，闡釋了這些人員的職業(yè)變化對預(yù)算政策制定、實施以及決定開支額度與去向的影響，側(cè)重考察了組織者和參與者的互動效應(yīng)和輸出效應(yīng)，還圍繞一般賬戶預(yù)算和財政投資貸款計劃（FILP），即“第二預(yù)算”這兩個財政部主要掌控的政府預(yù)算，闡釋了自民黨在預(yù)算過程中的作用與影響，并評估了現(xiàn)行機制在預(yù)算博弈中“誰贏了？誰輸了？”所帶來的結(jié)果等問題。

（四）綜合分析了財政體制機制變革后的效果與效率

結(jié)合日本公共部門體制機制，分析了對應(yīng)的預(yù)算制度是如何制定以及由誰制定、作用與貢獻(xiàn)及其政策供給的有效性問題。分預(yù)算過程的制定、實施結(jié)果，削減和對官僚機構(gòu)的擠壓，一個公共工程國家的退出和FILP的成功與失敗四方面內(nèi)容對財政重建效果與效率進(jìn)行評價。擠壓官僚機構(gòu)劍指公共部門無效，在財政支出需求增加而工程建設(shè)減少，財政銳減和FILP弱實效等因子疊加作用背景下進(jìn)行財政重建幾乎成了多數(shù)國家必須解決的問題。

在這一背景下，研究日本應(yīng)對財政危機的具體方式，下大力氣進(jìn)行“財政重建”，無疑具有重要的啟示價值。日本的做法是：支出上由初期政策整合控制公共開支，后增加強化財政紀(jì)律手段進(jìn)一步控制公共支出。收入上實行了結(jié)構(gòu)性稅收調(diào)整政策。但實踐證明，財政重建政策未能抑制一般賬戶預(yù)算支出和FILP的增長，也未能恢復(fù)預(yù)算收支平衡和解除財政危機?？偨Y(jié)原因，預(yù)算制度的不透明性、復(fù)雜性，財政部門巧妙操縱總賬預(yù)算、補充預(yù)算以及FILP賬戶之間的流量交易，成為弱財政體制機制效果與效率的根源。

二、與日本財政危機類似或相同國家的改革借鑒

現(xiàn)時代與日本20世紀(jì)70年代及以后的財政境況相似或相同的國家很多，共性特征是財政支出迅速增加、財政收入增長乏力、財政赤字迅速增加、政府大量持續(xù)借貸、債務(wù)不斷累積、還本付息成本越來越高、福利等剛性支出被迫擠壓。這也是諸多國家現(xiàn)實面對并亟需解決的問題。日本財政改革的歷史沉淀能夠為許多國家提供借鑒。

（一）借鑒變革公共部門體制機制以求減緩財政危機的做法

公共部門體制機制能夠生成外部性，外部性的溢出影響營商環(huán)境質(zhì)量。錨定體制機制因素，如何變革實現(xiàn)體制機制的正外部性溢出，驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財政收入的思路無疑是理性的。本書細(xì)致分析了自民黨組織架構(gòu)、公共部門結(jié)構(gòu)、預(yù)算部門架構(gòu)的變革及權(quán)力結(jié)構(gòu)的體制效率與變革設(shè)想，系統(tǒng)論述了執(zhí)政黨的決策機制、財政系統(tǒng)內(nèi)部的精英人員、預(yù)算決策的參與者在預(yù)算決策中的機制作用。體制障礙與機制梗阻是抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政效率兩大關(guān)鍵因子，瘦身體制，完善機制，以實現(xiàn)體制集成與機制協(xié)同提升財政績效，為變革努力提供了方向。

（二）注重FILP“影子預(yù)算”缺陷與破解方式

20世紀(jì)70年代大藏省通過FILP，將公共資金定向投入基建和社會福利。FILP通過購買國債、公營公司貢獻(xiàn)等諸多手段維持財政運行，但也產(chǎn)生了利率調(diào)控失效、因非市場化操作利率而扭曲長期供需關(guān)系、派生利益博弈困境等風(fēng)險釋放，還帶來了因政府主導(dǎo)基建投資形成了利益集團(tuán)，阻礙財政資源優(yōu)化配置，同時因?社保支出剛性增長而擠壓其他政策空間，致使多方博弈下的改革停滯，?政策妥協(xié)失效等風(fēng)險。

針對這些問題，日本采取的是?加大財政整頓力度?，應(yīng)對償債成本上升，擴(kuò)張財政并兼顧效率的逆周期財政對沖（如生育補貼、中小企業(yè)支持），打破壟斷利益集團(tuán)，推動郵政等公營企業(yè)民營化等手段進(jìn)行風(fēng)險破解?，F(xiàn)今世界上諸多國家實行的都是復(fù)式預(yù)算，財政貨幣化風(fēng)險（避免過度依賴發(fā)債維持債務(wù)循環(huán)）、支出剛性約束風(fēng)險（控制社保成本增速，提升社保績效）和打破既得利益集團(tuán)干預(yù)資源配置的利益重構(gòu)?風(fēng)險等應(yīng)在預(yù)算改革中重點考慮。

（三）不能忽視正式組織的非正式程序作用

日本財政部門運行及其政策決定，除受正式程序 ，即所有組織成員在憲法和法定規(guī)定職能及作用的正式框架內(nèi)發(fā)揮外，還要受非正式程序的一些行為規(guī)則影響，并且恰恰這些非正式程序下的一些行為規(guī)則能夠?qū)ζ涮厥馐录铜h(huán)境特殊性進(jìn)行有效詮釋。究其原因主要是價值觀差異、局部規(guī)范和集體認(rèn)同所塑造的，一方面體現(xiàn)官僚機構(gòu)等個別機構(gòu)的特征，如預(yù)算政策的訂立、執(zhí)行，往往帶有部門性、局部性特征。另一方面，受特定組織的特殊影響較大，如壟斷企業(yè)、世界知名公司等。

（四）重視財政績效評估

日本注重財政績效評估。本書系統(tǒng)介紹了對預(yù)算制度有效性進(jìn)行了完整評估的做法，評估了財政部在多大程度上實現(xiàn)了短期和中期的財政目標(biāo)，將20世紀(jì)80年代以來加強財政紀(jì)律表象與公共財政狀況不斷惡化的現(xiàn)實進(jìn)行了對比，同時將財政部績效與中央政府的財政狀況放在更廣泛的背景下比較了中央政府支出、財政赤字和債務(wù)情況與公共部門運行狀態(tài)，還將日本中央政府財政表現(xiàn)與其他七國集團(tuán)國家的財政表現(xiàn)進(jìn)行比較，評估了預(yù)算機構(gòu)與財政績效之間的關(guān)系，并討論了日本預(yù)算機構(gòu)構(gòu)成的變革設(shè)想及如何更有利于促進(jìn)財政效果與效率提升，尤其認(rèn)真評價了FILP績效。系列評價做法拓寬了一些國家研究財政績效的思路。

（五）強化財政紀(jì)律

本書清晰了預(yù)算部門與支出部門關(guān)系準(zhǔn)則，明確了預(yù)算決策的聽證、審查和談判流程等的制度規(guī)范，也明確了財政透明度提升建設(shè)，推進(jìn)?財政公開強化?等手段，確保財政資金合法、合規(guī)、高效使用。但就實踐效果來看并不好，財政透明度不夠、預(yù)算剛性約束?不足、監(jiān)管技術(shù)有效性差和?全過程動態(tài)監(jiān)控不足?，所以，推行預(yù)算績效管理僅僅停留在名義上。日本弱效強化財政紀(jì)律為各個國家的?公開機制建設(shè)、協(xié)同監(jiān)督體系構(gòu)建，嚴(yán)肅違規(guī)整治、?分級追責(zé)等機制建設(shè)提供了警示作用。?

本書是英國曼徹斯特大學(xué)日本研究中心主任莫里斯·賴特深入日本大藏省、日本銀行及諸多公共部門實地長期調(diào)研的結(jié)果，是至今為止較系統(tǒng)研究日本財政危機的代表性著作，得到了歐洲經(jīng)濟(jì)與社會研究委員會、英國利弗休姆新推基金會、大合英日基金會等五家基金會贊助。本書能夠為研究日本財政危機的專家學(xué)者提供文獻(xiàn)鋪墊，也能夠為研究者拓展理論研究和政策供給的新空間。

（作者孫世強為遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，系《日本的財政危機：擺脫危機的體制機制變革努力(1975—2000)》一書譯者，該書2025年5月由上海財經(jīng)大學(xué)出版社出版）

來源：孫世強