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文｜《法治周末》記者 孟偉

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“我父親在工地做臨時工時摔倒，三根肋骨骨折，胳膊骨折，包工頭只愿意賠3萬元?！睏罘谏缃幻襟w上求助，因父親已經(jīng)超過退休年齡，與企業(yè)沒有勞動合同，人社部門稱無法做工傷認定，只能先提起訴訟與包工頭確定勞動關(guān)系。但楊帆的父親卻一直不想走法律途徑，“他覺得我們沒什么證據(jù)，走訴訟程序要很長時間，怕到最后一分錢都沒有”。

楊帆父親的遭遇并非個案。隨著我國人口老齡化進程加快，越來越多達到法定退休年齡的勞動者仍活躍在職場，他們活躍在保安、保潔、餐飲服務等多個領(lǐng)域，為社會運轉(zhuǎn)貢獻著力量。然而，長期以來，這一群體的權(quán)益保障卻面臨諸多難題。

近日，人力資源社會保障部發(fā)布《超齡勞動者基本權(quán)益保障暫行規(guī)定（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），首次系統(tǒng)回應這一群體的權(quán)利空白問題，在超齡勞動者工傷權(quán)益、勞動時長、勞動強度、勞動報酬等方面作出明確回應。

超齡勞動者的維權(quán)困境

2024年10月，民政部、全國老齡辦發(fā)布的《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報》顯示，2021年，我國19%的老年人從事有收入的工作。今年7月25日，民政部、全國老齡辦發(fā)布的《2024年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》顯示，截至2024年年末，全國60周歲及以上老年人口31031萬人，占總?cè)丝诘?2%。

由于當下超退休年齡勞動者和用工單位之間多是簽訂勞務合同，有的用工單位和超齡勞動者之間甚至沒有簽署任何協(xié)議，這也使得用人單位通常難以給超齡人員繳納包括工傷保險在內(nèi)的社會保險，因為在我國，工傷保險等社會保險和勞動關(guān)系掛鉤。如此，這一群體一旦遇到工傷、薪水拖欠等問題，其權(quán)益保障就面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

63歲的王嚴在某小區(qū)做保潔快5年了，每天從早上六點忙到下午兩點，負責清掃樓道和清運垃圾，月薪2000元。去年冬天，他在擦樓梯扶手時因地面結(jié)冰摔倒，導致右腿骨折。

“老板僅支付了幾千元醫(yī)藥費就不再理會，說我年齡大且沒簽合同，不算工傷，要么復工要么走人?！蓖鯂廊趧又俨茫虺g未被受理；咨詢律師，被告知需證明“工作時受傷”且要承擔不少訴訟費。

最終，王嚴的兒子與老板多次爭執(zhí)后才再獲5000元賠償。

在實踐中，超齡勞動者一旦與用人單位發(fā)生勞動爭議或糾紛，往往陷入維權(quán)困境。

北京市第一中級人民法院曾發(fā)布這樣一個案例：劉平于2021年9月入職某物業(yè)公司。2023年1月13日，劉平已超法定退休年齡，卻在當天工作時受傷，被確診為橈骨下端骨折，后鑒定為工傷九級，停工留薪期為六個月。由于物業(yè)公司未為其繳納工傷保險費，劉平無法申請工傷理賠。2023年7月11日，劉平向公司提交了《解除勞動關(guān)系通知書》，以公司未繳納社會保險、未支付停工留薪期待遇等為由與公司解除勞動關(guān)系，并提起民事訴訟，要求公司進行各項賠償。一審法院認為劉平達到退休年齡后與公司已非勞動關(guān)系，要求公司支付解除勞動合同經(jīng)濟補償金、一次性工傷醫(yī)療補助金、一次性傷殘就業(yè)補助金均缺乏法律依據(jù)，僅判決物業(yè)公司向劉平支付停工留薪期工資、護理費、工傷醫(yī)療費等共計2.3萬余元。劉平不服上訴，最終經(jīng)北京一中院調(diào)解，才獲得6萬元工傷調(diào)解款，而這一過程歷經(jīng)700余天。

除工傷維權(quán)難外，超齡勞動者討薪也存在困難。

年滿60歲的張某曾是一名經(jīng)驗豐富的工程管理工作者，2024年7月退休后入職某公司，負責工程建設監(jiān)理工作。由于公司長期拖欠張某工資，張某便向勞動人事爭議仲裁院申請仲裁索要工作報酬。仲裁院認為，張某已達到退休年齡，不屬于勞動合同法調(diào)整對象，決定不予受理。張某遂訴至法院。

內(nèi)蒙古包頭市東河區(qū)人民法院經(jīng)審理認為，張某入職時已年滿60周歲并辦理了退休手續(xù)，根據(jù)法律及相關(guān)司法解釋規(guī)定，勞動者達到法定退休年齡后與用人單位形成的用工關(guān)系應認定為勞務關(guān)系。因此，張某與公司之間不存在勞動關(guān)系。但張某實際為公司提供了工程建設監(jiān)理服務，雙方形成了事實上的勞務合同關(guān)系，故判決公司應向張某支付拖欠的勞務費用。

中央財經(jīng)大學法學院教授沈建峰在接受《法治周末》記者采訪時表示，超齡勞動者的就業(yè)呈現(xiàn)“兩極分化”特征：“一方面，部分高級知識分子、技能型人才因經(jīng)驗豐富被返聘，待遇相對穩(wěn)定；另一方面，更多超齡勞動者集中在保安、保潔、餐飲服務等體力崗位，面臨著嚴峻的權(quán)益保障問題?！?/p>

《法治日報》律師專家?guī)斐蓡T、北京天馳君泰律師事務所合伙人郭政向《法治周末》記者表示，隨著我國人口老齡化程度加深，大量老年人達到退休年齡后仍具備就業(yè)意愿和能力，形成了“超齡勞動者”群體。然而，由于原有法律政策未明確其勞動者權(quán)益，該群體中的很大一部分人長期面臨就業(yè)質(zhì)量低、工傷無保障、維權(quán)困難等問題。

勞動關(guān)系認定難背后有法律規(guī)定的矛盾

北京市第一中級人民法院曾做過調(diào)研：通過對中國裁判文書網(wǎng)上發(fā)布的裁判文書統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2020年至2022年，全國各級法院共審理與超齡勞動者相關(guān)的勞動、勞務糾紛案件4萬余件，其中勞動爭議3.6萬余件，勞務合同糾紛3000余件，案件上訴率達50%。

郭政告訴記者，他曾接觸過超齡勞動者咨詢勞動關(guān)系認定、工傷索賠事宜。超齡勞動者在日常工作中遇到的主要困難在于勞動關(guān)系認定。

“用人單位常拒簽書面勞動合同或簽訂勞務協(xié)議，所以實踐中勞動人事爭議仲裁委可能不予受理他們的仲裁申請，只能前往法院解決爭議。司法實踐中，法院對于雙方是否構(gòu)成勞動關(guān)系觀點不一?！惫f。

沈建峰向記者表示，在很長一段時間，我國勞動法的保障與勞動關(guān)系緊密掛鉤，超齡勞動者若無法被認定為勞動關(guān)系，則無法享受勞動法保護。實踐中，超齡勞動者發(fā)生工傷后，往往需要先通過認定勞動關(guān)系來主張權(quán)益，導致工傷糾紛常轉(zhuǎn)化為勞動關(guān)系認定糾紛。

“但勞動合同法與勞動合同法實施條例對超齡勞動者勞動合同終止的規(guī)定情形存在不一致的情況，導致各地裁判標準不一?！鄙蚪ǚ逶诜治鲞@一問題時也指出了這一制度層面的矛盾。

勞動合同法第四十四條規(guī)定，勞動合同終止情形包括“勞動者開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的”，而勞動合同法實施條例第二十一條要求“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止”。

“兩者存在不一致，達到退休年齡與享受養(yǎng)老保險待遇并非完全同步，尤其是體力勞動者可能因繳費不足15年，達到退休年齡卻無法享受養(yǎng)老保險，導致各地裁判標準差異大。部分地區(qū)只要達到退休年齡，即不認定勞動關(guān)系；部分地區(qū)考慮社會效果（如工傷后需保障），以‘未享受養(yǎng)老保險待遇’為由認定勞動關(guān)系?！鄙蚪ǚ逭f。

企業(yè)對超齡勞動者既“依賴”又“謹慎”

企業(yè)在雇傭超齡勞動者時，存在諸多顧慮，也在一定程度上限制了超齡勞動者的就業(yè)機會。

家政企業(yè)老板張雯就雇傭了一些超齡勞動者，她向《法治周末》記者坦言，這類崗位的超齡勞動者“用工成本低、吃苦耐勞”，但由于年齡原因“反應慢、身體差，容易出工傷”。

張雯表示，超齡勞動者因超過退休年齡無法購買工傷保險，企業(yè)只能選擇保費更高的意外險，且“超過65歲意外險就不能買了”。一旦發(fā)生意外，企業(yè)也可能面臨高額賠償。她了解到有企業(yè)雇傭超齡勞動者出現(xiàn)糾紛后，雖賠償金額低于正常標準，但仍給企業(yè)帶來不小壓力。

張雯進一步透露，企業(yè)還可能因“違規(guī)用工”面臨監(jiān)管風險：“早幾年前，人社部門檢查時明確告知不得錄用超齡人員，理由是‘無法繳納工傷保險，屬于違法用工’?！蓖瑫r，若嚴格執(zhí)行同工同酬，超齡勞動者的用工成本上升，企業(yè)會更傾向于選擇年輕人，這也導致超齡勞動者的就業(yè)機會受到限制。

這種“低成本用工”與“高風險賠償”的矛盾，使得企業(yè)對超齡勞動者存在既“依賴”又“謹慎”的心態(tài)。

意見稿直擊權(quán)益保障痛點

面對超齡勞動者權(quán)益保障的難題，《征求意見稿》直擊超齡勞動者權(quán)益保障的痛點。

針對超齡勞動者“工傷認定難、賠償無門”的問題，《征求意見稿》明確：“用人單位應當按照國家規(guī)定為超齡勞動者參加工傷保險并繳納工傷保險費。個人不繳納工傷保險費。”同時，還對工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險待遇予以明確，“超齡勞動者因工作原因受到事故傷害或者患職業(yè)病的，按照國家規(guī)定進行工傷認定、勞動能力鑒定并享受相應的工傷保險待遇”。

值得注意的是，8月1日，新發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》中刪除了《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》中關(guān)于“用人單位與其招用的已經(jīng)依法享受養(yǎng)老保險待遇或者領(lǐng)取退休金的人員發(fā)生用工爭議而提起訴訟的，人民法院應當按勞務關(guān)系處理”的內(nèi)容。

沈建峰指出：“該規(guī)定在技術(shù)上具有創(chuàng)新性，打破了以往只有建立勞動關(guān)系才能享受勞動法保護的局限?！?/p>

此外，沈建峰還表示，此規(guī)定打破以往“五險捆綁”（即參保需同時繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險，無法選擇性參保）模式，允許單獨繳納工傷保險，實現(xiàn)五險分離，針對性解決工傷保障問題。

“長期以來，我國職工社會保險實行‘五險捆綁’模式，即參保需同時繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險，無法選擇性參保。而在超齡勞動者權(quán)益保障相關(guān)政策中，這一模式實現(xiàn)了突破。這一突破是保障渠道的重要創(chuàng)新之一，能夠針對性地解決超齡勞動者的工傷保障問題，為他們在沒有勞動關(guān)系的情況下獲得工傷權(quán)益提供了可能，是制度層面具有基礎(chǔ)性的創(chuàng)新安排?！鄙蚪ǚ逭f。

郭政補充道，《征求意見稿》的制度設計首次系統(tǒng)性保障超齡勞動者權(quán)益，意求打破“退休即無保障”的困境。

此前，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于超過法定退休年齡的進城務工農(nóng)民因工傷亡的，應否適用〈工傷保險條例〉請示的答復》（[2010]行他字第10號）規(guī)定，用人單位聘用的超過法定退休年齡的務工農(nóng)民，在工作時間內(nèi)、因工作原因傷亡的，應當適用《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定進行工傷認定；2016年，人力資源社會保障部發(fā)布的《人力資源社會保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（二）》第二條規(guī)定：達到或超過法定退休年齡，但未辦理退休手續(xù)或者未依法享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇，繼續(xù)在原用人單位工作期間受到事故傷害或患職業(yè)病的，用人單位依法承擔工傷保險責任。

為解決“維權(quán)無門”的困境，《征求意見稿》還將超齡勞動者權(quán)益爭議納入“勞動爭議調(diào)解仲裁范圍”，同時明確勞動保障監(jiān)察部門的監(jiān)管職責。

“這意味著，超齡勞動者的維權(quán)路徑從民事訴訟到勞動仲裁、監(jiān)察與訴訟并行的多軌制?！惫f。

明確最低工資保障也是《征求意見稿》的一大亮點。針對薪酬無保障的問題，《征求意見稿》要求“超齡勞動者提供了正常勞動的，用人單位支付的勞動報酬不得低于當?shù)刈畹凸べY標準”，且明確勞動報酬支付形式，明確“不得以實物或者有價證券等其他形式替代”。

沈建峰指出，這直接回應了體力崗位超齡勞動者“薪酬被壓低、拖欠”的痛點，為其基本生活提供了兜底保障。

此外，社保銜接靈活也是新規(guī)的一大特色?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，超齡勞動者已享受基本養(yǎng)老保險待遇繼續(xù)工作的，不改變其享受基本養(yǎng)老保險待遇。

而對于超齡勞動者累計繳費不足按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費年限、選擇繼續(xù)參加職工基本養(yǎng)老保險的，可以個人身份繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費；經(jīng)與用人單位協(xié)商一致，用人單位也可以按照國家規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險費，個人應當繳納的養(yǎng)老保險費由用人單位代扣代繳。

沈建峰表示，這一規(guī)定充分考慮了超齡勞動者的不同情況，為他們提供了更多的選擇，保障了他們的社保權(quán)益。

配套制度完善至關(guān)重要

雖然《征求意見稿》為超齡勞動者權(quán)益保障帶來了新的希望，但在實施過程中可能仍面臨一些挑戰(zhàn)。

沈建峰認為，最大的挑戰(zhàn)在于“觀念誤區(qū)”：“有人認為保障超齡勞動者權(quán)益會增加企業(yè)成本、擠壓年輕人就業(yè)，但實際上，新規(guī)保障的是底線性權(quán)益，超齡勞動者用工成本仍低于適齡勞動者，且其崗位與年輕人不存在直接競爭關(guān)系?！?/strong>

制度層面，工傷保險繳費細則、社保系統(tǒng)調(diào)整等配套措施需盡快完善。

張雯提出：“新規(guī)還需要明確超齡勞動者參保的操作流程，否則企業(yè)在用工過程中可能依舊會面臨‘不合規(guī)’以及繳納工傷保險難的困境?！?/p>

沈建峰也指出，配套制度的完善對超齡勞動者權(quán)益保障政策的落地實施至關(guān)重要。

“在社保方面，工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)配套制度亟待加快制定。目前，雖然政策在保障渠道上有創(chuàng)新，如允許單獨繳納工傷保險，但在具體操作上還面臨諸多問題。例如，超齡勞動者參加工傷保險的具體繳納規(guī)則尚未明確，各地社保系統(tǒng)對于超齡人員繳納社保的支持程度不一，部分地區(qū)的社保系統(tǒng)甚至不允許超齡人員繳納社保。這些問題嚴重阻礙了政策的有效實施。因此，只有盡快完善相關(guān)配套制度，明確各項操作細則，調(diào)整社保系統(tǒng)等，才能確保超齡勞動者權(quán)益保障政策能夠真正落地，切實保障超齡勞動者的合法權(quán)益?！鄙蚪ǚ逭f。

郭政建議，《征求意見稿》的制度設計如要落地，需要多方協(xié)同推進。可加強普法宣傳，讓超齡勞動者了解新規(guī)內(nèi)容，幫助他們增強自我保護意識，讓他們在權(quán)益受到侵害時敢于維權(quán)、善于維權(quán)。還應強化監(jiān)管，如勞動監(jiān)察部門可重點檢查工傷保險參保情況，督促企業(yè)依法參保。

（應受訪者要求，楊帆、王嚴、劉平、張雯均為化名。）