上個(gè)月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宣布二輪土地承包到期延包30年的試點(diǎn)省份從3個(gè)增加到7個(gè)，這意味著這項(xiàng)爭(zhēng)議頗大的政策即將全面鋪開(kāi)。

不過(guò)，卻有不少農(nóng)民對(duì)此表示出了一些爭(zhēng)議，特別是對(duì) “增人不增地、減人不減地” 這一原則，很多人不太理解，甚至提出了 “死人有地、活人沒(méi)田” 這樣尖銳的批評(píng)。這到底是怎么回事呢？政策背后又有著怎樣的考量？

為什么"死人有地、活人沒(méi)田"？

要理解這個(gè)問(wèn)題，我們先得搞清楚農(nóng)民到底在爭(zhēng)什么。

在很多農(nóng)村地區(qū)，二輪土地承包是在1998年前后進(jìn)行的，距今已經(jīng)快30年了。30年時(shí)間里，有人去世了，有人新出生了，有人外嫁了，有人娶媳婦了。按照傳統(tǒng)的觀念，地應(yīng)該重新分配，讓每個(gè)人都有份。

可現(xiàn)實(shí)卻是：1998年分到地的老人去世了，地還在那里；1998年后出生的年輕人長(zhǎng)大成人了，卻一分地都沒(méi)有。這就形成了農(nóng)民口中"死人有地、活人沒(méi)田"的尷尬局面。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有2.3億農(nóng)戶(hù)擁有土地承包權(quán)，涉及耕地面積13.4億畝。在這些承包戶(hù)中，相當(dāng)一部分家庭的人口結(jié)構(gòu)在過(guò)去30年里發(fā)生了巨大變化。特別是一些人口增長(zhǎng)較快的地區(qū)，無(wú)地少地的矛盾更加突出。

這種矛盾在實(shí)踐中表現(xiàn)得相當(dāng)尖銳。比如，一些村里的年輕人結(jié)婚后沒(méi)有承包地，只能租地種植或者外出打工；而一些已經(jīng)去世的老人名下的承包地，仍然由其子女繼續(xù)耕種。這看起來(lái)確實(shí)不夠公平。

更讓農(nóng)民不理解的是，為什么國(guó)家明知道這種情況，還要堅(jiān)持延包30年，而不重新按人口分配土地？很多人認(rèn)為這是政府"怕麻煩"的表現(xiàn)。但事情真的這么簡(jiǎn)單嗎？

從分田到戶(hù)到歷史邏輯

要回答這個(gè)問(wèn)題，我們得回到歷史中去尋找答案。

1978年，安徽小崗村18位農(nóng)民冒著巨大風(fēng)險(xiǎn)，在一張紙上按下紅手印，開(kāi)啟了農(nóng)村土地承包的先河。但在最初的探索階段，土地承包制度并不穩(wěn)定，很多地方"一年一小動(dòng)，三年一大動(dòng)"，今年你種這塊地，明年可能就分給別人了。

這種做法看似公平，實(shí)際上問(wèn)題很大。農(nóng)民不知道明年這地還是不是自己的，誰(shuí)還愿意投資改良土壤、深耕細(xì)作？結(jié)果就是大家都抱著"能收一季是一季"的心態(tài)，土地越種越薄，產(chǎn)量越來(lái)越低。

認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題后，1984年中央一號(hào)文件明確規(guī)定承包期延長(zhǎng)15年不變。這一政策立竿見(jiàn)影，農(nóng)民知道這地要種15年，開(kāi)始舍得投入了，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅提升。1986年《土地管理法》更是明確規(guī)定"土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)"，這是法律層面第一次確認(rèn)農(nóng)民的承包權(quán)益。

真正確立"增人不增地、減人不減地"原則的，是1997年中辦、國(guó)辦發(fā)布的通知。這個(gè)通知提出了"大穩(wěn)定、小調(diào)整"的政策，承認(rèn)可以進(jìn)行小幅調(diào)整，但設(shè)置了非常嚴(yán)格的條件：只能針對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)，需要三分之二村民同意，還要報(bào)政府審批。

為什么要設(shè)置這么嚴(yán)格的限制？因?yàn)閷?shí)踐證明，一旦開(kāi)了口子，"小調(diào)整"很容易變成"大重分"，又回到了頻繁調(diào)地的老路上。

2002年專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》，2007年的《物權(quán)法》將承包權(quán)定性為用益物權(quán)，2017年黨的十九大提出"保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變"，每一次政策調(diào)整都在強(qiáng)化一個(gè)理念：承包權(quán)必須穩(wěn)定。

這種穩(wěn)定不是為了穩(wěn)定而穩(wěn)定，而是有著深刻的現(xiàn)實(shí)考量。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為什么需要穩(wěn)定承包權(quán)？

現(xiàn)在我們來(lái)說(shuō)說(shuō)為什么要堅(jiān)持承包權(quán)穩(wěn)定，這里有兩個(gè)關(guān)鍵因素。

第一個(gè)因素是農(nóng)業(yè)規(guī)?；男枰?。傳統(tǒng)的一家一戶(hù)小農(nóng)生產(chǎn)模式，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面前越來(lái)越顯得力不從心。一臺(tái)現(xiàn)代化的收割機(jī)，一天能收幾百畝地，但如果土地分散在幾百個(gè)農(nóng)戶(hù)手里，每戶(hù)只有幾畝地，這臺(tái)機(jī)器根本發(fā)揮不了作用。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?，就必須把土地集中起來(lái)。怎么集中？主要靠土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民把承包地流轉(zhuǎn)給種糧大戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社，形成連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

但土地流轉(zhuǎn)有個(gè)前提條件：承包權(quán)必須穩(wěn)定。試想一下，如果一個(gè)種糧大戶(hù)租了1000畝地準(zhǔn)備種5年，結(jié)果第二年村里重新分地，原來(lái)的承包戶(hù)沒(méi)了承包權(quán)，合同就作廢了，那誰(shuí)還敢長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地？

截至2023年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.42億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到38.5%。這些流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地，絕大部分都流向了種糧大戶(hù)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到了幾十畝甚至上百畝。正是因?yàn)橛辛朔€(wěn)定的承包權(quán)，才有了穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)預(yù)期，才推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

第二個(gè)因素是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要。很多人可能沒(méi)意識(shí)到，土地承包權(quán)其實(shí)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一。2007年的《物權(quán)法》明確將其定性為用益物權(quán)，也就是說(shuō)，承包權(quán)是受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

這個(gè)權(quán)利包括什么？包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，還包括流轉(zhuǎn)權(quán)。農(nóng)民可以把承包地出租出去收租金，可以入股合作社分紅利，甚至可以抵押貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有超過(guò)30萬(wàn)農(nóng)戶(hù)通過(guò)承包權(quán)抵押獲得了貸款，總金額超過(guò)800億元。

如果隨意調(diào)整承包關(guān)系，實(shí)際上就是在侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。今天你有100畝地的承包權(quán)，明天重新分地你只有50畝了，這50畝的財(cái)產(chǎn)權(quán)哪里去了？正是基于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，國(guó)家才堅(jiān)持承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。

如何在穩(wěn)定中解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題？

說(shuō)到這里，可能有人要問(wèn)了：道理我都懂，但無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題怎么解決？總不能讓他們一直沒(méi)地種吧？

這確實(shí)是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政策制定者也充分考慮到了這一點(diǎn)。我們必須要明確一個(gè)原則：在堅(jiān)持承包關(guān)系總體穩(wěn)定的前提下，通過(guò)有限的資源來(lái)解決無(wú)地少地問(wèn)題，而不是大規(guī)模重新分配土地。

具體來(lái)說(shuō)，主要有三個(gè)渠道：第一個(gè)渠道是機(jī)動(dòng)地。按照規(guī)定，農(nóng)村集體可以保留不超過(guò)耕地總面積5%的機(jī)動(dòng)地，專(zhuān)門(mén)用來(lái)解決新增人口的用地需求。但現(xiàn)實(shí)中，很多村的機(jī)動(dòng)地早就分完了，甚至根本沒(méi)有機(jī)動(dòng)地。

第二個(gè)渠道是收回的土地。比如，承包戶(hù)全家進(jìn)城落戶(hù)后自愿退出的土地，或者因?yàn)檫`法違規(guī)被依法收回的土地，可以重新分配給無(wú)地農(nóng)民。

第三個(gè)渠道是有償退出。鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民有償退出承包權(quán)，騰出的土地再分配給有需要的農(nóng)民。但這個(gè)過(guò)程必須完全自愿，不能強(qiáng)制。

從試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，這三個(gè)渠道確實(shí)能解決一部分無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題，但不可能解決全部問(wèn)題。畢竟，在土地總量固定的情況下，不可能讓每個(gè)人都有地種。

更重要的是，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對(duì)承包地的依賴(lài)程度在下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.98億人，其中外出農(nóng)民工1.78億人。這些人中的相當(dāng)一部分，實(shí)際上已經(jīng)不再依靠土地為生。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，解決無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題的根本出路，還是要通過(guò)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓更多農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，而不是都回到土地上去。

當(dāng)然，這不意味著可以忽視無(wú)地農(nóng)民的合理訴求。政策制定者也在不斷探索新的解決方案，比如通過(guò)土地股份合作社讓無(wú)地農(nóng)民分享土地收益，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)等。

這條路可能不是最完美的，但在當(dāng)前的歷史條件下，可能是最現(xiàn)實(shí)的選擇。畢竟，任何政策都不可能讓所有人都滿意，關(guān)鍵是要在不同利益群體之間找到最大公約數(shù)。